乡镇安全监管探索与思考

随着社会经济的迅速发展、各类事故信息的公开，安全生产问题越来越吸引人们的眼球。安全生产事关人民群众生命财产安全，事关经济发展和社会稳定大局。近年来，国家从立法、单独设置监管机构到加大打击安全生产领域违法犯罪活动力度，无不显示了国家对此项工作的重视程度。

乡镇安监机构处于安全监管的前沿阵地，做好乡镇一级安全监管工作显得尤为重要。但是由于各地安全生产基础不一、乡镇监管执法权的弱小，乡镇安全监管还是存在一定的问题：

一、存在的主要问题：

1、安全监管存在“政府热、企业冷”的现象。乡镇政府把安全生产摆在相当重要的地位，健全安全生产监管网络，组建安全生产监督管理委员会专门协调安全生产事项，政府主要负责人担任安委会主任，层层落实安全生产责任制，每逢重大活动、节假日期间都要督查安全生产落实情况。一旦发生事故，政府部门立即组织抢险、处理后事。但不少企业难以将安全生产工作真正落到实处。安全生产法施行有近7年的时间了，不少企业主尚不了解这部安全生产的基本法，不明白自己的安全生产主体地位，安全投入不足，安全基础薄弱。村社建有安全网络，有的不能真正发挥作用，对非法生产经营及安全生产违法行为不能及时制止和举报。

2、责与权不对称，监管效果不佳。 说乡镇安监人员“责任重于泰山”，并不过分。区域内日常的安全监督管理工作，都是乡镇安监人员的工作，经常在节假日也得不到休息。但负有管理责任却处罚权限的制约，往往导致面临隐患却治不了的尴尬局面。虽然工作忙忙碌碌，效果却不是很好。书面整改指令没有强制措施作后盾，往往会成为空纸一张。

3、安全生产监管人员素质参差不一。 乡镇安监员有不少是半路出家的，专职人员少，编制达不到落实，有的业务不精，有的兼职太多。乡镇工作“无所不为、无所不包”，在工作上个个是多面手，除了负责繁重的安全监管任务外，还有所在单位的中心任务、驻村工作，平时有大量事务要处理，难免精力不能到位，很难抽出时间学习、钻研相关安全生产知识和法律法规，安全工作往往抓不到点子上，对于综合监管、专项监管业务知识及安全生产法律法规不能全面了解和掌握，在安全生产监管过程中存在不会管和管不好的现象，在执法过程中存在适用法律和执法程序出现错误的现象。

4、没有具体措施排除隐患。由于《安全生产法》有些规定过于原则，配套法规不健全，有的规定操作性不强，政府职责定位交叉，对违法行为制裁力度不够，导致安全生产法律法规在实践中贯彻落实得并不是很好，安全生产领域有法不依、执法不严的问题仍然普遍存在，法律实施效果与立法目标还有较大的距离。 如《安全生产法》第八十条至八十八条（第八十四条除外）规定，对生产经营单位不具备安全生产条件的等几种情形，要责令限期改正；逾期未改正的，责令生产经营单位停产停业整顿。因为没有相关的配套法规或司法解释对“停产停业整顿”规定具体的执行措施，在基层实际执法工作中，如何去操作，感到法律依据不足。

安监执法人员对严重隐患依法发出整改指令书、并在规定的时间内进行复查，对于不按要求整改的生产经营单位就可以依法责令“停产停业整顿”了。但生产经营单位如果不主动“停产停业整顿”，安监部门怎么办呢？有的地方采取对企业贴封条的办法，也有的采取邀请电力部门停电的办法。但对这两个措施，一些生产经营单位也有应对办法：撕开封条、自己发电继续生产，况且法律法规也未规定这两个措施。

2008年1月1日起施行的国家安监总局第15号令，即新修订的《安全生产违法行为行政处罚办法》第四十二条规定了“停产停业整顿”的几种情形，但仍未规定具体的执行措施，只是在第五十八条规定了对当事人逾期不履行行政处罚时，可“申请人民法院强制执行”。但这一条规定还是过于原则，毕竟申请人民法院强制执行是一个时间上比较长、程序上比较复杂的过程。刑法学理上有一个规定：法无明文规定不为罪、法无明文规定不处罚。在安全生产执法实践中，法律没有明文规定的处罚措施能不能实行呢，我想答案当然是否定的。

5.各部门多头监管。有关法律法规规定：安监、质监、消防、公安、工商、教育、交通、建设等部门都有职权去抓各自分管领域的安全工作，看上去各司其责，实际是部门多头管理，造成职责不清。各部门在监管中自行操作，职能交叉，有利的谁都想管，没有好处的往往踢皮球，目前体制仍然很难从根本上解决这个问题。如有关特种作业培训发证工作，多个部门都在管。多个部门负责使得工作上的扯皮和监管空档在所难免，有的工作要么无人过问、要么越位争权的现象，降低了监管治理力度，增加了执法成本，削弱了执法效率，难以形成高效、统一的工作机制。有时企业很反感，这边安监部门的检查刚过去，那边卫生、质监、消防等部门又来了。

二、建议对策:

1.加强安全生产政策法规宣传，加强企业安全生产主体责任的落实，要靠执法，也要靠宣传。政府主管部门、电视、广播、报纸等媒体要加强对安全生产法律法规、政策的宣传教育，乡镇安监人员也要当好一个宣传员的角色。安监、公安、交通等部门应多在当地电视台做公益广告、宣传安全知识；印发安全生产内容的各种宣传图片、小册子送到每家企业，利用流动宣传车放广播，在各集镇、主要道口悬挂安全宣传横幅，向企业发放“安全生产公开信”，向企事业单位负责人和安全员发送安全警句短信等各种形式；并要求乡镇机关干部都要成为安全员，做好所驻村居安全知识宣传，做到安全生产工作家喻户晓、人人皆知，以此达到全民自觉参与安全生产的大格局。