以人为本 顺势而动 深化煤矿安全监察体制改革

一、目的、意义
        研究探索新时期深化煤矿体制改革，充分发挥煤矿安全监察作用，实现煤矿安全发展，构建和谐社会，
        二、主要内容、结论
        本文立足于煤矿安全形势和煤矿安全监察的现状，以《以人为本顺势而动深化煤矿安全监察体制改革》为题，采用矛盾分析的方法，对当前煤矿安全生产和煤矿安全监察中存在的问题进行了分析，从马克思主义以人为本的立场观点论述了深化煤矿安全监察体制改革的必要性，分析当前深化煤矿安全监察体制改革与国家改革的一致性，提出了整合监察执法机构、实行分级监察、建立独立安全监察员制度等煤矿安全监察体制改革的方向建议。
        三、论文运用的马克思主义的立场、观点和方法
        坚持马克思主义以人为本的立场，运用科学发展、安全发展的观点，运用实事求是、群众路线的方法，以马克思主义哲学和毛泽东的实践论、矛盾论和邓小平理论、中国特色社会主义理论为依据，采用矛盾分析的方法进行了论述。
        四、创新之处
        本文创新之处：一是将“以人文本”的“人”外延到既包括广大人民群众，也包括煤矿安全监察人员；二是采用矛盾分析的方法分析煤矿安全生产和安全监察中的主要矛盾；三是提出整合国家监察执法机构、建立独立安全监察员制度的建议。
        以人为本 顺势而动 深化煤矿安全监察体制改革
        自1999年建立煤矿安全监察体制以来，我国煤矿安全生产形势取得明显好转，随着经济社会的快速发展和改革的不断深入，为更好的发挥煤矿安全监察的作用，煤矿安全监察体制必须进行改革调整。本文试图运用马克思主义的哲学方法分析深化煤矿安全监察体制改革的必要性，提出改革煤矿安全监察体制的方向和建议。。高需求刺激出的高利润给煤矿安全生产造成的压力是我国煤矿安全生产的重要矛盾。
        (6)地方煤矿安全监管不到位，争利推责。政府“一手管生产，一手管安全”，监管似有还无，缺位势所难免。同时，地方保护主义盛行，为了发展地方经济，追求地方利益最大化，往往会忽视国家利益和长远利益。
        实践证明，建立中央垂直管理的煤矿安全监察体制，可以相对独立地履行国家煤矿安全监察职责，加强对地方政府履行安全监管职责的监督检查，加大对企业违法违规生产的打击处罚力度，这是要解决上述矛盾的有效方法，是安全发展内在规律的必然要求。
        （二）我国煤矿安全监察状况及问题
        为解决煤矿事故多发这一安全生产矛盾， 1999年12月30日，国务院办公厅发布了《关于印发煤矿安全监察管理体制改革实施方案的通知》（国办发[1999]104号），文件指出：根据党的十五大关于加强执法监管部门的精神，从我国煤矿安全监察工作实际出发，借鉴国外的成功经验，在实行政企分开的基础上，按照精简、统一、效能的原则，改革现行煤矿安全监察体制，实行垂直管理。这项改革要突出重点、先易后难、分步实施，逐步建立起与社会主义市场经济体制相适应的煤矿安全监察管理体制。
        1．我国煤矿安全监察体制的演变
        2000年1月10日，隶属于国家经贸委的国家煤矿安全监察局在北京宣告成立，标志着煤矿安全监察体制的建立。但是，国家煤监局与国家煤炭工业局一个机构、两块牌子，而省级煤矿安全监察局虽为国家煤矿安全监察局的直属机构，但实行国家煤矿安全监察局与所在省（自治区、直辖市）政府双重领导，部分省级煤监局加挂煤炭工业局牌子，承担行业管理职能。可以看出，改革的不彻底性。
        2000年11月7日，国务院颁布了《煤矿安全监察条例》(国务院令第296号)，赋予了煤矿安全监察机构代表国家行使煤矿安全监察和事故调查处理的权利。
        2000年12月23日，国务院办公厅印发《国家经贸委管理的国家局机构改革和国家经贸委机关内设机构调整方案》（国办发〔2000〕81号），决定撤销国家煤炭工业局，组建国家安全生产监督管理局，与国家煤矿安全监察局一个机构、两块牌子，进一步理清安全监察与行业管理的关系。
        2004年11月4日，国务院办公厅印发《关于完善煤矿安全监察体制的意见》（国办发〔2004〕79号），明确了“国家监察、地方监管、企业负责”的煤矿安全工作格局，建立了煤矿安全监察执法责任追究制度，规定了地方煤矿安全监管机构的主要职责。
        2005年国家安全生产监督管理局升格为国家安全生产监督管理总局，国家煤矿安全监察局成为其下属的行政机构。
        2008年7月11日  国务院办公厅印发《关于印发国家煤矿安全监察局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发〔2008〕101号），将煤矿矿长安全资格和特种作业人员操作资格考核发证工作交给地方政府有关部门承担，增加了加强对地方政府煤矿安全生产监督管理工作监督检查的职责。这可以看做是为了理顺监察和监管的职能。
        煤矿安全监察机构从创立伊始的19个省级煤矿安全监察局、68个区域监察办事处，发展到目前的27个省级煤矿安全监察机构、76个区域监察分局。
        从改革初期的“国家监察、企业负责”到“国家监察、地方监管、企业负责”，逐渐演变成“国家监察、地方监管、企业负责、社会监督”，再到“政府领导，国家监察、地方监管、企业负责、社会监督”，煤矿安全监察体制从改革初期的下放管理权，逐渐又回到了政府全面负责的局面。
        2．现行煤矿安全监察体制存在的矛盾和问题
        （1）煤矿安全监察人员工作积极性受到压抑是当前煤矿安全监察工作的内在主要矛盾。
        国家对于煤矿安全生产的要求朝令夕改，急于求成，监察员工作任务重、压力大；经济收入与企业人员相比有巨大差距，即便与地方公务员相比，也有一定差距，使监察人员心理失衡、产生较大期望落差；受编制限制，晋升通道狭窄，虽然都在努力工作，但多数人员没有晋升机会，动力不足；社会认同度差，发生事故后检察机关溯及以往，无限追责挫伤了监察人员工作的积极性和主动性。
        （2）煤矿监察监管没有实现有效的分离，煤监机构缺乏独立性和权威性，是煤矿安全监察工作的外在主要矛盾。
        煤监机构行使煤矿安全监察职能，其中一项主要职责是对煤矿安全实施三项监察，而地方监管部门对本地区煤矿安全进行日常性的监督检查。在实际运行中职能交叉、职责不清，造成部门之间推诿、扯皮的官僚现象，削弱了国家监察的独立性。
        2005年国家安全监管总局升格后，煤监机构独立行使国家监察的作用受到抑制，对煤矿安全监察机构和人员的责难和负面报道日益增多，一方面降低了煤监机构的权威，另一方面严重挫伤了广大煤矿安全监察员的积极性。
        （3）煤监机构内部职责不明确，执法力量不足。
        全国煤监机构特别是国家煤监局和省级煤监局中行政事务性人员较多，真正从事一线监察执法人员少（约占总人数的三分之一），其中大量富有经验的煤矿安全监察专员浮在上级机关中处在领导岗位，不从事直接的监察工作；区域性煤监分局除了日常事务性工作外，还要承担大量的上报材料的工作及接待工作，影响现场监察；有些地方煤监分局管辖方圆数百公里内的煤矿，监察人员与监察任务不相称，导致监察工作很难奏效。
        （4）“三项监察”执法计划管理不科学。
        虽然国家安监总局对重点监察、专项监察、定期监察进行了划分，但是规定的监察内容交叉、重叠，实践中难以区分；国家煤监局对年度监察执法计划批复不及时，直接影响基层计划的落实；而国家安监总局和国家煤监局在年度内组织大量临时性活动，对监察执法计划的落实影响较大。
        （5）监察人员的综合能力不高，业务培训不足
        随着煤矿科学技术的进步和监察要求的提高，煤矿监察员的业务知识水平不能满足要求，许多新招录的监察员实践经验不足，法律法规掌握不够。
        除了要求煤矿监察员根据自身情况进行自学改善自身知识结构外，煤监机构应当充分利用年度轮训和特殊培训，采取理论知识与实例教学、案例教学相结合的方法，有针对性地开展专业知识培训，拓展安全监察员专业领域，尽快成为“复合型人才”，以适应煤矿安全监察需要。
        （6）缺乏监督考核激励机制。
        现行的公务员考核制度对德、能、勤、绩四个方面仅有定性评价，没有量化标准，缺乏科学的考核指标体系和考核办法。对个人工作业绩的评价没有与个人的奖励晋级结合起来，评价标准不明确，考核差距不明显，不能充分反映监察员的真实情况。造成干与不干一个样，干多干少一个样。
        （7）煤矿职业健康安全监察力度不够。