矿山安全监察体制

       第一节   我国矿山安全监察体制的演变
        矿山安全监察制度是国际上通行做法。1947年国际劳工组织（ILO）通过的《工商业劳动监察公约》(第81号国际劳工公约)中第4条规定：“只要符合会员国的行政管理实践，劳动监察应置于一个中央当局的监督和控制之下。”这里所指的劳动监察是一个广义的概念，包含了劳动安全监察。据此规定，大多数发达国家的矿山安全监察机构一般多设在劳动部门，设立国家矿山安全监察机构。
        1982年国务院颁布的《矿山安全监察条例》明确规定，在各级劳动部门领导下设置的矿山安全监察机构是国家监督检查和督促有关安全法规贯彻执行的权力机构。即1982年我国就已明确了国家矿山安全监察制度，并提出安全生产工作实行“国家监察、行业管理、群众监督”的三结合安全生产工作体制。
        国家监察、行业管理和群众监督三者从不同的角度、不同的层次、不同的方面来推动当时的矿山安全生产工作。国家监察机构所进行的安全监察活动，是以国家的名义，并利用国家的权力来进行的，其监察权具有法律的权威性。国家矿山安全监察机构所进行的活动，是从国家整体利益出发，不受部门或行业的限制。国家监察与行业管理、群众监督的不同点就在这里。行政主管部门是经济生产管理机构，主要任务是贯彻、执行安全生产法规，实行安全管理，它虽然也有监督职能，但是，它的监督和国家矿山安全监察机构的监察是不一样的，它属于内部监督（在行业内部的监督），而它对国家监察来说是被监督者。如果行政（行业）主管部门不执行安全生产法规，国家矿山安全监察机构就要进行监察。工会组织是群众团体，他们所进行的监督属于社会监督。
        1992年《矿山安全法》颁布后，在第六条中规定：国务院劳动行政主管部门对全国矿山安全工作实施统一监督。县级以上地方人民政府劳动行政主管部门对本行政区域内的矿山安全工作实施统一监督。县级以上人民政府管理矿山企业的主管部门对矿山安全工作进行管理。显然，从国家法律规定的条文上给出了2层含义，第一层含义含义是国家授予了劳动行政主管部门实施“统一监督”职责，不但对矿山企业有监督权，而且对矿山企业的主管部门有监督权；第二层含义是明确了矿山企业主管部门对矿山企业的安全生产工作负有管理职责，属于行业管理性质。至此，“国家监察、行业管理、群众监督”才算有了法律的依据。在随后的几年里，又提出了“企业负责、国家监察、行业管理、群众监督”的安全监管体制。
        “国家监察、行业管理、企业负责、群众监督”，后来又加上了“劳动者遵章守纪”，代表了计划经济时期我国安全生产工作的基本格局。随着由计划经济向市场经济体制转变，经济成分、利益主体、劳动用工形式和广大群众的生活方式等，日趋多元化。数量众多的非公有制小矿山，在迅速成为社会生产活动的重要组成部分的同时，也成为了伤亡事故的主要发生地(70%)。这些非公有制小企业，外无行业主管部门，内无健全的党群组织，用工方式多种多样。员工流动性大，素质参差不齐，他们已经成为事故伤亡的主体，有些还是事故的直接责任者。加上大部分专业部委撤销和政企脱钩，国有大中型企业普遍下放地方管理等因素，“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督、劳动者遵章守纪”这一传统工作格局的社会基础条件，已经发生了变化，迫切需要创新。
            1998年，为适应市场经济发展的需要，中央决定推进政府机构改革，矿山安全生产监督管理体制发生了重大变化，将过去由劳动部统一负责国家矿山安全监察工作的职能分解为：原劳动部和由部改为局的工业部门承担的安全生产监督管理的职能划转到国家经济贸易委员会，原劳动部特种设备安全监督管理的职能划转到国家质量技术监督局，原劳动部卫生监督管理职能划转到国家卫生部，原女工、童工劳动保护划转到劳动和社会保障部。当时在国家经济贸易委员会内设安全生产局，主要职责是：综合管理全国安全生产工作，对安全生产行使国家监督职权；拟定全国安全生产的综合性法规、政策；组织协调重大安全事故的处理。
        第二节  目前的矿山安全监管体制
        2000年底，中央决定撤消现行的国家工业局，组建国家安全生产监督管理局（副部级），明确国家安全生产监督管理局是综合管理全国安全生产工作、履行国家安全生产监督管理职能的行政机构，由国家经贸委负责管理。将国家经贸委承担的安全生产监督管理职能，划给国家安全生产监督管理局。2005年初，国家安全生产监督管理总局升格为正部级，同时接管卫生部门负责的作业场所职业卫生监督管理职责。
        在这段时间里全国各地按照国家局的模式进行机构改革，从省一级到县一级都成立了独立的安全生产监督管理机构。
        国家安全生产监督管理机构在4年多的时间内多次调整变化，出现了一种新的格局，也就是2004年《国务院关于加强安全生产工作的决定》提出的“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持”的新格局。这个格局是在社会主义市场经济不断发展的新形势下提出的，既反映了做好当前安全生产工作的客观需要，也体现出《安全生产法》的要求。“政府统一领导”，是指安全生产工作必须在国务院和地方各级人民政府的领导下，统一要求，统一部署，统一进行；“部门依法监管”，是指安全生产监管部门和相关部门，要依法履行综合监督管理和某个方面的监督管理职责；“企业全面负责”，是指生产经营单位要依法做好方方面面的工作，切实保证本单位的安全生产；“社会广泛支持”，是指要发挥全社会各方面的作用，在全社会形成关爱生命、关注安全的舆论氛围。
        国务院《决定》提出的"政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、社会广泛支持"的安全生产工作格局，对于调动各方面积极性、形成统一协调有效的工作局面，是重要的指导原则。随着形势的发展，特别是随着机构变化和国家安全生产综合监管职能的强化，以及社会监督、舆论监督氛围的形成，有必要进一步完善安全生产工作的基本格局。
        政府是安全生产的监管主体。对安全生产实施监督管理，是政府履行市场监管、社会管理职能的重要内容。政府安全监管主体又可以分为地方政府及其安全监管部门、行业主管部门、国有资产管理部门、国务院安全生产综合监管部门。在政府安全监管主体的把握上，要坚持"分级负责、属地管理"原则，上级政府及其监管机构不能代替下级政府和机构。坚持行业管理原则，综合监管部门不能代替行业管理部门，而应当履行监督职责。 
       "政府统一领导"。"政府"从层次上讲有中央政府和省、市、县、乡四级地方政府。从国家来讲，主要是研究制定安全生产方针政策和法律法规，实施国家监督和宏观指导。地方各级政府对安全生产工作的领导，主要是依法制定地方性安全生产法规规章，统一领导各行业、领域的安全生产综合监管工作，指导监督辖区内各类企业贯彻国家安全生产方针政策和法律法规。各级政府直属的安全监管机构，代表政府行使综合监管职能。上级政府安全监管 "部门依法监管"。作为政府监管矿山安全主体的各有关部门，其职能是有区别的：有综合性质的监管，有专业性质的监管，还有从国有资产管理角度出发而实施的安全监管。综合监管部门有权对同级其他监管部门的工作进行监督。各部门依法对本行业各类企业的安全生产工作进行监管。
        “企业全面负责”。企业是独立承担民事责任的法人实体，是安全生产的责任主体。安全与生产具有"一体化"特征，生产必须安全，安全才能生产。企业要保证生产活动的正常进行，就必须抓好安全生产。把握好企业责任主体，有助于我们自觉坚持政企分开的原则，注意防止以政府监管代替企业内部安全管理。企业负责是在社会主义市场经济体制下对原有安全工作体制的补充，是新时期新形势发展的需要。市场经济体制下企业具有生产、经营和发展的自主权，管生产求发展就要确保安全。企业负责实际上就是规定企业在管生产的同时要管好安全，加重了企业的责任，因此明确企业的法人代表就是安全生产第一责任人。在市场经济体制下，企业必须认真加强安全管理，一定要有长远眼光，要讲求科学，依法办矿、依法治矿，在安全工作上自觉地把“安全第一、预防为主”（十二字、十六字）贯彻到各个生产环节中，决不能存在丝毫的侥幸心理，否则要受到法律的惩处。
        职工群众是安全生产的实践者。全心全意依靠工人阶级是我们党的一条基本方针，也是做好安全生产工作的基本方针和重要途径。要重视发挥职工群众的参与和监督作用，支持各级工会组织参与安全生产决策，监督企业和地方政府各级领导的安全行为。维护职工合法权益首先是维护其生命权，要支持工会在各种所有制企业开展安全"维权"工作。
        搞好安全生产工作需要全社会的共同支持，尤其需要舆论监督。在信息化现代社会，社会管理公开透明，社会公众关注安全，是社会文明进步的表现。社会舆论监督具有双重作用：一方面通过曝光、鞭挞安全生产领域的违法违规现象，通过揭露矛盾、反映问题，可以使我们看到差距，促使我们改进监管监察工作；另一方面，通过宣传党和政府为安全生产做出的努力和取得的成效，宣传企业安全生产经验和典型，可以为安全生产创造有利的社会氛围。我们要自觉接受社会监督，善于借助公众对安全生产的关注和全社会的广泛支持，变压力为动力，推动我们的工作。