谈煤矿安全监察行政执法工作

政策法规司 吴晓煜

本网讯：煤矿安全整治会议报道

遵照局党组的安排，就煤矿安全监察行政执法工作，谈一些意见，仅供参考。

一、行政执法工作取得了突破性进展

当两年前，三千人的垂直管理的煤矿安全监察执法队伍出现在中国大地上，人们并没有引起重视，甚至不知道有煤矿安全监察局。两年来，我们这支队伍白手起家，从零做起，艰苦创业，自强不息，一手抓立法，一手抓执法，克服了重重困难，付出了极为艰苦的劳动，取得了突破性的进展。

对两年来的行政执法工作，应该有一个实事求是、恰如其分的评价。这个基本估价就是：构筑起初步健全的安全监察法规体系，建立了垂直而得力的执法工作体系，执法工作机制初步形成，行政执法工作全面铺开，树立了执法工作的新形象，打开了行政执法工作的局面。

----- 法律法规体系初步健全。奋战7个月，克服重重困难，出台了中国历史上第一部《煤矿安全监察条例》。《条例》的出台具有里程碑意义，它是我国煤矿安全监察的主体法规和专门立法。它明确了煤矿安全监察执法机构、监察人员的法律地位；确立了煤矿安全监察的7项具体法律制度，把监察方针、监察内容、监察手段、执法主体，全部予以法律化。《条例》使我们站稳了脚跟，心里有了底，手中有了武器。此后我们又日夜兼程，以特事特办的效率和速度，制定出《煤矿安全监察行政处罚办法》、《煤矿安全监察程序规定》、《煤矿安全监察员管理办法》、《建设工程安全设施设计审查与峻工验收办法》、《事故报告与调查处理办法》、《煤矿安全监察罚款管理办法》、《监察档案管理规定》、《煤矿安全监察专用设备管理办法》、《行政复议暂行规定》等配套规章和规范性文件38个。制定了三批共22种煤矿安全监察执法文书，把执行多年的《煤矿安全规程》、《小煤矿安全规程》、《煤矿安全规程（露天部分）》合为一体，重新修订。近二十万字的新版《规程》，使执法检查有了具体标准和依据。至此，安全监察法规体系初具规模，基本满足了执法的需要，煤矿安全监察的各个层面、各个环节，基本上有法可依，有章可循。

----- 执法工作体系迅速组建，有效运转。20个省级监察局和69个办事处相继组建，近3000人的执法队伍相继上岗到位，迅速投入监察执法工作。我们的大部分监察员来自于煤矿，虽然善于在煤矿摸爬滚打，但一下子成了国家煤矿安全监察员，工作性质、任务发生了根本性变化，角色反差巨大，开始并不知道如何执法。为尽快适应执法需要，他们响应党组的号召，通过集中培训和岗位练兵，官兵互教互学，从不会到会，从不熟练到比较熟练。基本上完成了职能换位这一根本性的转变，担当起了执法工作的重任。

-----新 的 执法工作机制逐步形成。内抓建章立制，强基固本：各省局和办事处围绕内部管理和监察执法基础工作，制定出台了一系列规章制度，初步形成了有序执法、有效运转的工作秩序。这方面可以说各有特色，积累了一定的经验。组织开展了创先争优活动，涌现出一批作风过硬、监察有力的先进办事处和优秀监察员。外抓执法环境的改善：实施形象工程，靠工作赢得信誉，使各级监察机构的执法主体地位得到广泛认可；加强与地方政府及其相关部门的联系，理顺关系，争取最大程度的支持配合；创造性地开展安全生产宣传教育工作，努力营造“关爱生命、关注安全”的社会舆论氛围，为煤矿安全监察执法创造了有利的环境。

----- 执法工作效果比较突出。2001年1月至2002年2月底，20个省级监察局及69个办事处，现场监察21万次，其中下井18.3万人次，制作现场检查笔录6万份，现场处理决定书4万余份，责令关闭煤矿6863处，下达行政处罚决定书1.6万余份，其中罚款3847次，总计1886万元。责令停止生产或停产整顿矿井1万余处，吊销生产许可证2014个，下达撤出作业人员命令书1331份，送矿产资源部门依法吊销采矿许可证移送书282份，强制执行申请书11份。这一组数字，包含着同志们的无比辛苦，体现着大家对监察事业的热爱和高度的政治责任感。

这些数字仅仅是不完全的统计，而且主要发生在2001年下半年和今年1-2月份。说明执法力度越来越大，越来越有力。我们的执法效果，直接和间接体现在煤矿安全形势的稳定和好转上。监察机构运作第一年即2000年，全国煤矿事故死亡5798人,比1999年少死亡601人；2001年死亡5670人，又比2000年减少了128人。煤矿安全监察执法全面铺开的两年来，全国煤矿安全创出历史好水平。2001年全国煤矿共发生10人以上特大事故49起、死亡1011人，比上年分别下降34％和28％。全国煤矿特大恶性事故连续发生的势头，基本上得到遏制。

回顾两年来的行政执法工作，我们感慨甚多，体会也甚深。

第一，两年来的煤矿安全监察执法工作，具有开创性和突破性意义。我们上边讲的几条，都是过去所没有的，是过去没干过的。开始时，《条例》没出台，没有执法经验，设备车辆没到位，甚至连个办公地点都没有，社会上有些人不买帐。现在通过立法，牢牢地确定了煤矿安全监察的执法主体地位。有国家公务员三千，有国务院《条例》一部、配套规章和规范性文件38个。设备精良，经费令地方羡慕。煤矿安全监察机构一有权二有威，执法人员说话算话。这个局面确实来之艰辛不易，确实是开创性的和突破性的。

第二，两年来的工作表明，我们的监察执法队伍是一支特别能战斗的队伍。在局党组的正确领导下，同志们自觉发扬煤矿工人特别能战斗的优良传统，在困难和挑战面前，始终保持着旺盛的战斗意志，初战获胜，越战越勇。实践表明，我们没有辜负党中央、国务院的信任，没有辜负人民群众的期望。这样一支善于学习、能打硬仗的队伍，是我国煤矿安全监察事业的希望所在，是执法工作坚实的组织保障。

第三，两年来的工作表明，煤矿安全监察执法是受到煤矿和地方政府欢迎的。煤矿企业和地方各级政府越来越认识到，建立煤矿安全监察制度，是扭转煤矿安全状况的治本之策；监察执法机构是在帮助他们把好安全关，而不是“多了一个婆婆”。各级监察机构特别是办事处的工作，得到了他们越来越多的理解、支持和配合。正由于此，我们才能够迅速站稳脚跟，在较短时间内，打开工作局面。

第四，两年来的工作，充分说明了党中央、国务院改革煤矿安全监察体制决策的正确性。现在看得更清楚了：这一决策，体现了“三个代表”的重要思想，符合中国煤矿的实际情况，遵循了煤矿安全工作的客观规律，顺应了市场经济发展的大趋势，已经取得了、并且正在取得着实实在在的成效。



二、监察执法工作的主要差距

我们已经取得了很大的成就。但是也应该看到，我们的执法工作，还存在着一些差距和问题：

第一，在对煤矿安全监察制度的认识和把握程度上，存在着一定差距。必须清醒地认识到，监察机构的设立、监察员队伍的组建、监察工作的开展，其基本依据就是国家对煤矿安全实行监察制度。我们的一些同志，或者对此没有予以充分的注意，或者尚没有准确理解煤矿安全监察制度的精神实质。实践中发生的许多问题，大多与此有关。比如，我们是直属的监察执法机构，却往往替代地方政府职能部门的某些工作；不能清楚地把握监察执法和煤矿安全管理工作的区别，没有开展执法统计和执法分析，执法报告制度没有建立起来；对现阶段监察执法与开展专项整治和关闭整顿小煤矿的关系把握不当，处理不好。

第二，在角色换位上尚没有充分到位。有的同志还没有完全跳出行业管理、一般性安全管理的工作格局。没有完全摆脱传统的工作思路和原有的工作方式。常见到“以煤矿安全监察为重点”、“突出煤矿安全监察”这样的提法。我们的全部工作，就是煤矿安全监察，并不存在安全监察以外的工作。我们的工作重点，只能是安全监察工作范围内的某项重要工作。在开展工作时，有时找不准定位，而习惯于从安全管理角度考虑问题。

第三，监察人员的素质有待于进一步提高。监察人员的基本素质和执法水平参差不齐。一些同志在熟练掌握法律法规和执法依据，遵守执法程序，正确使用执法文书，以及执法方法和手段等方面，存在诸多不足。个别同志连基本的执法名词术语都没记住，基本概念不清，因而执法工作没有完全到位，执法效果不理想。总体上看，越是基层的同志，业务素质就越高一些。办事处最好。领导机关对基层的执法工作缺乏应有的指导。



三、监察执法的艰巨复杂性

强调煤矿安全监察执法的艰巨复杂性，认清监察执法面临的形势，有利于进一步增强搞好监察执法工作的自觉性和责任感、紧迫感。

第一，搞好煤矿安全监察执法，是落实依法治国方略的重大措施和具体体现。依法治国，是我们国家立国治国的基本方略。建设社会主义法治国家是我们的根本目标。我们要从治国方略这样的高度和大局上，充分认识监察执法的重要意义，充分认识我们的责任。煤矿安全至关重要，具有牵一发而动全身、动全局的影响。我们贯彻党中央依法治国方略，就是要健全和努力实践煤矿安全监察制度，对煤矿安全依法进行监察，依法管好。

第二，强化煤矿安全监察执法，是整顿和规范社会主义市场经济秩序的迫切需要。市场经济就是法制经济。市场经济越发育，对于监察执法的需求和呼唤就越强烈，执法机构的作用就会越发凸现。一个不可忽视的趋势就是国家不断减少行政审批，强化行政执法，减少对企业的干预，而强化对企业的执法监察。对我们而言，必须认清这种形势，乘势而上，严格实行煤矿安全监察制度，把煤矿安全纳入法制轨道，维护市场经济的正常秩序。

第三，党中央、国务院对煤矿安全监察执法工作寄予了很大希望。在政府机构和公务员队伍大幅度精简压缩的情况下，把我们三千人的队伍全部纳入国家公务员序列，经费都由中央财政包下来，并实行统一垂直管理，这种体制，公安没有，工商税务没有，只有海关和煤矿安全两家。这表明了中央对煤矿安全监察的重视程度之高，决心之大，希望之殷切。近一个时期以来，国务院领导同志多次批示，要求我们集中精力搞好监察执法，要求我们完善执法制度，强调不能既当裁判员又当运动员。随着省级煤炭管理与安全监察机构分离，我们的精力更集中了。做不好监察执法工作，就无法向党中央、国务院交代。

第四，全社会对行政执法工作的要求越来越高。随着国家对法制建设的不断加强，《行政复议法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等法律的全面贯彻落实，人们的法制观念、法律意识普遍得到增强，对行政执法和执法机构的要求越来越高，监察工作的难度也越来越大。我们必须不断提高自身的法律素质和执法水平，才能适应煤矿安全行政执法的需要。

第五，煤矿安全的特殊性和监察执法工作的内在规律，决定了这是一项十分复杂、难度相当大的工作。煤矿安全监察执法是行政执法的特殊类型。一方面，要遵循行政执法的一般规律，符合其一般要求；另一方面，有着自身的规律和特点。影响煤矿安全的众多因素常常交织在一起，事故又总是各种因素聚合的恶果。搞好煤矿安全监察，是实现煤矿安全的关键性条件，但不是唯一的因素。煤矿安全的根本好转还有待生产力水平的根本提高。我们必须看到这项工作的复杂性与艰巨性。要使监察执法工作抓住要害，收到实效；事故调查能够抽丝剥茧，水落石出；依法惩处能做到对号入坐，恰如其分，我们就必须有真本领，有过硬的执法素质。

第六，我们的监察执法工作本身，也存在不少亟待解决的问题，要有一个不断提高的过程。如同任何新事物一样，煤矿安全监察执法也要经历一个由不完善