煤矿安全监察中存在问题的探讨

煤矿安全监察机制建立3年多了，各级煤矿安全监察机构，特别是办事处这级充分履行职责，切实深入到矿区千米井下进行监察，取得了明显的成效，全国煤矿安全状况明显好转，为煤矿安全生产做出了应做的贡献，但我在安全监察过程中发现我们的工作存在一些问题，这些问题影响着安全监察工作的深入开展。

1 安全认识上存在的问题

很多人认为国有煤矿的安全状况比乡镇煤矿好，很多统计数据从表面上的确如此，其实乡镇煤矿从2000年暴风骤雨般的对乡镇煤矿整治后，乡镇煤矿的安全状况得到了很大的提升。在整治之前，乡镇煤矿的安全事故的确是让人触目惊心，而在2002年底后，乡镇煤矿的安全状况大大好转。但是乡镇煤矿状况不好的影响一直在人们的思想中根深蒂固。殊不知这里存在一个如何比较的问题，目前，乡镇煤矿的总量仍然比国有煤矿多得多，如果按事故起数在国有煤矿和乡镇煤矿之间来比较，的确乡镇煤矿要多一些，如2002年宜春办事处辖区内乡镇煤矿发生19起伤亡事故，国有煤矿16起。如果按事故数占煤矿中的比例来比较，乡镇煤矿有288个，约是6.5%；而国有煤矿28个，约是57％。从这方面来比较事故机率国有煤矿比乡镇煤矿高。2002年辖区内死亡人数63人，其中乡镇煤矿38人，国有煤矿25人，乡镇煤矿的总量是国有煤矿的10倍多，而死亡人数只相差13人，约1.5倍。重大事故乡镇煤矿1起，死亡16人，国有煤矿3起，死亡11人。从这些数字可以说明，国有煤矿的安全形势与乡镇煤矿相比，是不容乐观的。

笔者在煤矿安全监察中发现，国有煤矿和乡镇煤矿均存在安全投入不足，安全设施、装备老化，安全责任制不健全，安全管理混乱，煤矿安全培训不到位的现象。就是技术力量上国有煤矿稍微好一点。因此，我们在安全认识上不能产生偏颇，对国有煤矿放松“警惕”的思想，会导致监察工作产生盲目乐观的思想倾向。

2 认为国有煤矿的安全培训搞得比较好职工的素质比乡镇煤矿高

国有煤矿安全培训工作一直是机构比较健全、有一定师资、有一定的场所，开展培训也较正常，在大家眼中似乎是培训工作搞了这么多，人员也参加了培训，或多或少总学习到了不少安全和法律知识吧，其实不然，效果却是很不理想。

从2002年开始，按照“教考分离，分级实施”的培训原则，培训由煤矿安全培训中心负责，考核由煤矿安全监察机构负责。到目前为止，我们办事处已经培训了近5000多人，在监考、阅卷过程中我发现国有煤矿和乡镇煤矿的职工都差不多。甚至有的还不如乡镇煤矿，在我们辖区内乡镇煤矿来参加特殊工种培训的，在新余有研究生学历的、有中专学历的、有原来在国有煤矿当总工程师的。而国有煤矿则许多是开张证明有初中学历。国有煤矿职工的及格率并不比乡镇煤矿高。可见，过去企业搞的煤矿安全培训，只是一种过场，一种形式，学习了不论通过不通过都要发证。一位在国有煤矿从事安全培训工作的老师，就一语道破天机：煤矿送来培训，培训及不及格，职工回去必须做这个工种。上面领导有话，能让他不及格？从搞培训的工作过程中使我对培训有了较深的了解。

看来，国家实行教考分离，是搞好煤矿生产最基本、最有意义的重大举措，应该总结经验，深入开展下去。人员素质的高低是煤矿安全生产的基础，这种对国有煤矿安全培训较乡镇煤矿“放心”、对国有煤矿人员素质较乡镇煤矿“过硬”的思想，是煤矿安全状况的潜在危害，应该引起煤矿安全监察部门的高度重视。

3 事故责任人处理轻重悬殊

《煤矿安全规程》这部煤矿安全生产的规范大典，经过反复地修改，于2001年颁布了新版，为煤矿创造了平等的地位，统一了安全生产的标准，这个是符合社会主义市场经济运行规律的。也就是说国有煤矿和乡镇煤矿是处于同一平等的地位，但是目前在事故处理上不是在同一地位上。我在事故调查处理过程中发现，对事故责任人的处理，一个轻一个重，这是很不公平的现象。现在对国有煤矿的责任人的处理还是沿用过去行政处分的规定，即：警告、降级、记过、记大过等，并且1~2人的事故，不管是违章指挥、还是不采取有效措施进行处理已知的隐患，一般都不会处理到矿级干部，最严重的处理也就是撤职，但即便是撤职，有的是区长撤了，当书记，书记撤了，当区长；有的是易矿做官；有的是越做越大。举2个最有讽刺意味的例子，一个国有煤矿的生产矿长因为20人的责任事故撤职不到一年，又到另一个矿当安全矿长；曾经有位国有重点煤矿的局长戏称自己大大小小的行政处分已经有四五十个，把处分当作是件光荣的好事，好象没有经过处分的人就不能当官似的。而乡镇煤矿死亡事故的处理则是真正能触动矿主，实际意义上的处理，真正能按四不放过的原则处理到位。现在对乡镇煤矿事故责任人的处理罚款、辞退、追究刑事责任、吊销证照等，每种处理都是击中要害的，再则通过这2年以来的整治，地方政府也很重视对小煤矿的监管。如2003年3月2日全国“两会”期间前夕，有一个乡镇煤矿撕掉主提升绞车上镇政府贴的封条，搞井巷修理，结果出了起死亡1人的顶板事故，结果矿主被行政拘留了（这并不是事故调查组的意见。）而国有煤矿严重违章指挥生产发生1~2人的伤亡事故，最严历的处理就是撤职、辞退。如，2003年3月6日和3月15日（全国“两会”期间），某国有煤矿接连发生死亡责任事故，而处理却是轻描淡写。国有煤矿是国家的，“后台老板”是国家，有相当一部分企业的管理者，安全思想麻木不仁，安全意识相当薄弱，安全责任心相当差，对存在的事故隐患熟视无睹，有的甚至还违章指挥，一旦出了责任事故处理到他时，他的“后台老板”里的各个部门都为他开脱，我们办事处2002年开展事故责任追究落实情况的监察，发现一些重大事故的责任人的处理，最苍白无力的行政处分应该进档的都没有进档，应该撤职的，仍然在岗位上！到目前为止，国有企业仍然沿用过去的行政管理体制，有的省局还直接从国有重点企业选调干部，所以办事处一级的安全监察员在对国有重点煤矿矿级责任人的处理时有所顾忌。怕他以后摇身一变成为了自己的领导，对自己“影响”不好。导致了事故责任人处理上存在偏颇。这种事故处理轻重不同，不仅影响我们的公正执法，而且是煤矿安全稳定好转的障碍。

4 监察处罚深入程度不一样

由于乡镇煤矿事故严重的名声在外，很多安全监察员对乡镇煤矿存在的事故隐患和违法行为往往是举轻若重，会从重从严处罚，乡镇煤矿私有成分占比例重，不论是何种处罚都涉及到他们个人切身的利益，处罚可以达到当事人。而我在监察中发现其实国有煤矿存在的事故隐患和违法行为远远比乡镇煤矿还多，但是国有煤矿的处罚，处罚的只是“国家”，不能处罚到当事人，而当事人却“逍遥法外”，比如说：责令停产整顿，乡镇煤矿停一天，就象剜了老板心头的一块肉，而国有煤矿一些煤矿管理者，他可以慷国家之所概，停吧，这是国家的，关我私人屁事，更有甚者有的国有煤矿把问题推向煤矿安全监察机构。有个这样具体的例子，一个国有重点煤矿所属的几个矿井均存在严重的通风系统不完善，某办事处决定责令这几个矿井停产整顿，但那个矿务局的主要领导振振有词地说：停产整顿可以，系统问题还是短期内解决不了，出不了煤，发不了工资，全局几万职工家属的吃饭问题就成了影响矿区稳定的大事，我们可保证不了矿区的稳定，我们也无法向政府交待，安全监察机构你们看怎么吧？于是责令停产的处罚根本就执行不了，导致该局某矿5个月之内发生2起重大、特大事故，其中第一起事故死亡6人，20多人重伤住院，第二起和第一起事故性质基本上是一模一样，“重复昨天的故事”导致发生一起死亡20人的特大责任事故。尤其是处罚不能到达矿级以上的当事人。比如说：对违法行为的罚款，乡镇煤矿不管煤矿出还是私人出，都出在他们自己的身上。而国有煤矿，尤其是矿级管理人员的罚款，有可能往往是单位上帮他出了，连一点罚款都严惩地侵害国家的利益。可见，对国有煤矿的监察具有不彻底性，不能深入到位，国有煤矿的监察具有不彻底性，不能深入到位，国有煤矿安全状况得不到根本性、迅速性好转的原因所在之一。煤矿安全监察，任重而道远。

5 法规不配套没有处罚细则

煤矿安全监察新体制已经建立差不多4年了，虽然国家也出台了许多法律法规，但是这些法律法规是一个框架性的大规范，不可能在每一个细节上对其性质作出界定，适应法律法规上都作出很详细的规定，再加上出台这些法律法规的专家毕竟实践上有局限，还有许多没有考虑到的东西。正因为如此，我在煤矿安全监察执法中发现，对煤矿的行为明明是不可取的行为，但是法律或法规或规程并没有提及，是没有违法或者是违反规程等。例如：在高瓦斯矿井或突出矿井中，有的煤巷掘进工作面的回风经过另一个煤巷掘进工作面的回风巷口。这并不违反任何法律法规、规定或规程，你不能对它进行处罚，但是这方面有许多血的教训，某局下属某矿多次发生过类似一个煤巷掘进工作瓦斯突出，灾害顺着风波及到了另一个煤巷掘进工作面。现在采取所谓区域性撤人定点放炮制度，但是总是撤人不到位。所以对这个问题作为监察机构来说，是束手无策，其原因是没有细化的处罚细则。

现在煤矿安全监察在行政执法过程中下达各种执法文书，必须指出违反的法律法规等的规定，都必须找到法律依据，但目前我们执法的主要依据有：《煤炭法》、《矿山安全法》及其《实施条例》、《安全生产法》、《煤矿安全监察条例》、《煤矿安全规程》、《国务院关于特大安全事故行政责任追究的规定》等等。《煤炭法》、《矿山安全法》及其《实施条例》已经不适应时代发展的变化，依据它来执法许多条文已经不合适了；《安全生产法》是一部安全生产的大法，内容丰富、广博，是法律体系的框架，正因为这样，里面的规定是“粗线条的”，用起来就有点难以援引。《煤矿安全监察条例》及《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》有些很关键的东西却规定得太空洞。例如：《煤矿安全监察条例》第42条，瓦斯超限作业应该查到1次，当场应立即责令停止作业，并重重地行政罚款，这样监察才有效果，但条文的规定是“……责令立即停止作业，拒不停止作业的，由煤矿安全监察机构责令停产整顿，可以处10万元以下的罚款。”而且在监察中我们发现让它停止作业，煤矿它都会停止一下，监察员一走它又作业，总不能24h守着这个煤矿，所以说“拒不停止作业的，由煤矿安全监察机构责令停产整顿，可以处10万元以下的罚款；等于空话。而瓦斯超限，就是瓦斯爆炸的条件之一。所以说，应该对照《煤矿安全监察条例》、《安全生产法》、特别是《煤矿安全规程》的条文制定详细的安全监察处罚细则。笔者曾见到城市环境、市容这方面的处罚却规定的十分细致、详尽，让执法人员不但有法可依，而且用起来方便。所以我发现我们目前的《煤矿安全监察行政处罚暂行办法》，过于简单，不具体，不详尽，不灵活，应该有灵活、配套的处罚细则。