与国有重点煤矿相比，乡镇煤矿的生产规模小，装备落后，系统防灾抗灾能力差，尽管各级煤炭管理部门和煤矿企业采取了不少的办法和措施，但是乡镇煤矿事故仍居高不下。以淮南地区乡镇煤矿为例，2002年全市乡镇煤矿产量为300万t，仅占全市煤炭总量的7%，发生死亡事故11起、死亡13人，事故起数和死亡人数分别占全市各类煤矿事故的38%、39%。因此，在新的煤矿安全监察体制下，如何强化乡镇煤矿的安全监察工作，是摆在煤矿安全监察机构和每一位安全监察人员面前的新课题。
1淮南地区乡镇煤矿基本概况
淮南地区乡镇煤矿起步于1981年，到1987年已达到284对矿井，且多数矿井不具备基本的安全生产条件。经过几年的关井压产和停产整顿，已通过验收并核发“四证”的小煤矿63对，其中，地方国有煤矿5对，乡镇煤矿58对，职工约2.0万人,年产量约260万t。由于乡镇煤矿的装备水平、管理状况落后和地方政府对安全监督的力度不够，难以保证安全生产。主要表现在以下几个方面：
（1） 现有的安全管理模式和管理水平不能适应新形势下安全生产管理的需要。部分煤矿矿长既无采矿专业基础知识，又无管理水平；一些煤矿安全管理机构不健全；规章制度和安全生产责任制的不完善，现场也落实不到位；以总工程师为首的技术管理体系未能形成；少数乡镇煤矿和办矿单位经营管理机制多元化，内部安全管理体制不顺，安全责任制不明确；部分职能部门对乡镇煤矿监管缺少有效的手段，事故隐患排查和督促整改力度不够。
（2） 地方利已保护违规矿井。乡镇煤矿对地方经济发展起到了一定的促进作用，有的乡镇主要财政收入来自于小煤矿，因此在不同程度上存在着地方保护主义。如个别乡镇级领导对煤矿安全监察体制的建立和运行认识不到位，对煤矿安全监察的法律地位和重要作用的认识有差距，在思想上对国家煤矿安全监察体制不适应；部分乡镇领导本身素质不高，习惯于以行政手段管理，与依法行政、依法管理相悖；特别是乡镇煤矿对地方财政起主导作用的个别乡镇干部。对非法开采、越层开采、有的甚至威胁国有煤矿安全的睁一只闭一只眼。
（3） 乡镇煤矿投入严重不足，装备水平低。在乡镇煤矿停产整顿和深化整治期间，各矿均投入了一定的资金，由于当前煤炭市场好转、销售较旺，不少乡镇煤矿受利益的驱动和经营者的短期行为，只求片面追求产量和效益，不求加大安全投入，不求加大现场安全管理。对照新版《煤矿安全规程》，所有的乡镇煤矿都存在安全投入严重不足，装备水平低的现象。
（4） 用工制度上短期行为，安全教育和技能培训难以达到效果。淮南地区乡镇煤矿职工主要来源是附近招收的农民协议工，绝大多数是小学或文盲，职工安全意识淡薄，操作技能差，对事故隐患认识不足，违章作业现象比较严重。
（5） 乡镇煤矿主要开采国有大矿遗留下来的阶段煤柱、矿井报废后的各类保护煤柱及原开采煤层的剩余底分层，地质条件非常复杂。另外，乡镇煤矿经过二十年开采，一大部分乡镇煤矿资源已近枯竭，为延长矿井的寿命，少数矿井采取非法手段，越层越界、抢夺资源，有的甚至进入保护煤柱下采煤，严重威胁国有大矿及相邻矿的安全。
2强化乡镇小煤矿安全监察的几点建议
2．1加大监察执法力度 提高安全监察和行政执法效果
严格落实煤矿安全监察机构的职责和权力，加大监察执法力度，提高安全监察和行政执法效果，必须做到“五个到位”：安全监察检查到位；监督隐患整改到位；行政执法处罚到位；群众举报查处到位；事故处理责任追究到位。加强乡镇煤矿安全监察和行政执法力度，特别是要规范、用好、用足行政处罚措施和经济处罚手段，对依法下达监察指令拒不执行的、或限期内未整改到位而无正当理由的，要按未遂事故处理，酿成事故的要从严查处责任人并追究政府主管部门的责任。
加大监察执法力度，提高安全监察和行政执法效果，还必须监察乡镇煤矿“依法办矿，依法治矿”。重点监察乡镇煤矿建设工程安全设施设计是否经煤矿安全监察机构审查同意；建设工程竣工后是否经煤矿安全监察机构验收。
加大监察执法力度，提高安全监察和行政执法效果，必须严格按“四不放过”的原则依法查处煤矿伤亡事故。对乡镇煤矿发生的责任事故，严格按《安全生产法》的规定，不但要查处有关事故单位责任的人责任，还要查处对煤矿有关安全生产事项负有审查批准和监督职责的行政部门的责任。乡镇煤矿事故频发，主要原因是事故没有严肃查处，事故责任者没有得到依法惩处，事故教训没有得到真正吸取，防范措施没有得到真正落实。2001年，淮南地区乡镇煤矿共发生各类事故20起，死亡21人，共处理有关责任人125名，未对事故进行罚款。2002年，我们一方面加大了乡镇煤矿监察力度，更重要的是加大了事故查处力度。2002年淮南地区乡镇煤矿共发生事故11起、死亡13人，事故起数和死亡人数分别与去年相比下降了45%、38%，共处理有关责任人83名，其中，有1名矿长被吊销资格证书，有2名事故责任人被移交司法机关，事故罚款13.41万元，对发生事故的乡镇煤矿责令停产整顿时间最长的为2个月。安全监察和行政执法的效果十分明显。
2．2积极推行分类监察制度
淮南地区乡镇煤矿点多面广，经过两年多的现场监察，特别是小煤矿停产整顿及深化整治验收，对辖区内小煤矿安全管理水平是基本熟悉，对乡镇煤矿的装备水平是基本掌握。现在是到了应建立对乡镇煤矿安全条件进行评价、实行分类监察制度的时候。通过对乡镇煤矿进行安全条件评价，可以确定乡镇煤矿安全监察的重点，把一般监察、专项监察与重点监察相结合，监察影响安全生产的关键问题和薄弱环节，消除重大事故隐患。对那些水害威胁严重，通风系统不合理、不可靠、不稳定的乡镇煤矿要责令停产整顿；对那些现场管理不到位、装备水平不能满足安全生产的乡镇煤矿要责令停产整改。
对乡镇煤矿进行安全条件评价，另一个重要内容是建立对矿长安全工作的评价机制。根据煤矿重大事故隐患整改及伤亡事故发生情况，量化对矿长安全工作的评价。当矿长受行政处罚分值累计超过某一定量时，可以采取停职学习、罚款甚至吊销矿长资格证等形式，确保惩罚到位，增强安全监察和行政执法的权威性，促进乡镇煤矿矿长抓安全生产的责任感和使命感。
2．3坚持安全监察与服务相结合
《煤矿安全监察条例》规定：在进行安全监察和行政执法过程中，要实行安全监察和促进安全管理相结合、教育和惩处相结合。两个结合就明确要求我们正确处理好监察与服务的关系，既大胆行使监督与监察的职权，又推动和促进乡镇煤矿企业抓好安全基础工作。坚持安全监察和服务相结合，主要有以下几方面：
（1） 充分发挥监察人员专业技术水平较高、对煤矿井下系统稳定性、可靠性及安全设施的状况较熟悉的优势，帮助煤矿完善各生产系统，及时发现和消除事故隐患。如在2002年8月份，我们办事处对全市58对乡镇煤矿进行“深化安全整治”专项监察中，共查出各类事故隐患930条，对照《煤矿安全规程》要求同等能力备用风机的安装、两回路供电（或备用电源）的完善、甲烷断电仪及有关通风安全仪器仪表的配置等问题，共下发427份现场处理决定书，责令各乡镇煤矿限期整改和完善。在后来乡镇煤矿深化整治验收过程中，已充分证明这次专项监察的必要性和及时性，该专项监察得到了各乡镇煤矿、办矿单位及有关部门的好评和认可。
（2） 帮助乡镇煤矿制定各项安全生产管理制度、完善各工种安全生产责任制，规范煤矿安全生产秩序和职工的操作行为。乡镇煤矿各项制度和各级干部安全生产责任制都是以《小煤矿安全规程》为依据，对照《煤矿安全规程》和有关煤矿安全生产法律法规要求，差距较大，有的根本不能满足当前安全生产的需要。如在2002年5月份，我们进行了乡镇煤矿“安全生产责任制”专项监察，帮助大部分基础较好的乡镇煤矿制定各项安全生产管理制度、完善各工种安全生产责任制；对不按要求和标准制定、完善安全生产管理制度和各工种安全生产责任制的乡镇煤矿，以现场处理决定书的形式责令限期完成。
（3） 要督促乡镇煤矿强化瓦斯综合治理，真正落实总工程师（或技术负责人）岗位责任制；要帮助、指导乡镇煤矿搞好技术管理工作，帮助乡镇煤矿推广应用先进的科学技术，提高矿井技术管理水平，切实抓好“一通三防”现场管理。
（4） 帮助乡镇煤矿开展质量标准化工作，特别是要督促乡镇煤矿（包括有关部门）确保对职工培训和教育效果，提高职工安全基础知识及操作技能，减少和消除“三违”现象的发生。
2．4建立起煤矿安全监察正常运行机制
对乡镇煤矿实施安全监察，离不开当地人民政府及有关部门的支持。煤矿安全监察机构要积极、主动与地方政府配合，努力处理好与各级地方政府、煤炭管理部门的关系，密切与公安、检察、法院、监察、国土资源、工商管理等部门的联系，取得各方面的支持和合作，真正实现“国家监察、行业管理、企业负责、群众监督”的煤矿安全监察和多方监管相结合的机制，以形成政府、企业、社会共同做好煤矿安全工作的长效机制。因此，煤矿安全监察机构应当建立必要的联系制度、例会制度，及时向有关地方人民政府通报煤矿安全监察的有关情况，提出加强和改善煤矿安全管理的建议，特别是对煤矿存在重大事故隐患，要向地方人民政府和煤矿企业提出整改要求，督促落实整改的措施。
在淮南地区对乡镇煤矿实施安全监察工作已经取得了一定的成效，特别是在去年乡镇煤矿停产整顿期间淮南办事处得到了淮南市人民政府、市区煤炭管理部门及绝大部分乡镇煤矿企业的肯定。但是，从工作方法和实践而言，煤矿安全监察是一项全新的工作，如何强化乡镇煤矿安全监察和行政执法，首要任务还是在于进一步完善工作机制、理顺关系；通过现有的法律法规学习，加强自身队伍，树立执法权威；安全监察关口前移、重心下移，加大乡镇煤矿现场监察覆盖面，实现淮南地区乡镇煤矿安全生产状况的根本好转。
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