谁应成为环境公益诉讼的主力军

　　环境公益诉讼是解决环境问题，保护国家、社会和公众环境权益的利器。然而，谁有资格成为环境公益诉讼的适格原告，却是法学界聚讼不息的重大问题之一。有的学者认为环境公益诉讼的适格原告只能是国家机关即检察院，有的学者则对检察院提起公益诉讼的正当性提出了质疑，更多的人则主张环境公益诉讼适格原告的多元化，即不论是作为国家机关的检察院，还是公民个人或其他组织，均可作为环境公益诉讼的适格原告。这种环境公益诉讼适格原告多元化模式也得到了我国司法实践的回应：各地法院不仅频繁受理检察院提起的环境公益诉讼，还一改往日那种把社团组织提起的环境公益诉讼拒之门外的做法，于2009年7月先后两次受理中华环保联合会提起的环境公益诉讼，从而使我国NGO环境公益诉讼开始了破冰之旅。可以预见，在不久的将来，我国环境公益诉讼适格原告多元化模式必将建立，并得到完善。
　　然而，在环境公益诉讼的这些适格原告之间，谁应成为提起环境公益诉讼的生力军？是由人民检察院经常担当起环境公益诉讼的第一原告，还是由社团组织或公民个人作为提起环境公益诉讼的主力？中国海洋大学法政学院副教授梅宏以“人民检察院的专业人员配备、业务能力不一定能满足办案的要求”为由，认为“人民检察院不必经常担当环境公益诉讼的第一原告，而应在其他原告缺位或法院不予受理起诉或起诉被驳回时依其职能，支持起诉”。笔者并不赞成这一观点，认为人民检察院才应该是提起环境公益诉讼的主力，而非替补。原因有以下三个方面：
　　首先，检察院的主力原告地位是各国的通例。数个世纪以来，公共利益及其代表人资格问题一直是各国争议颇多的问题。从历史来看，无论是大陆法系还是普通法系，在民事诉讼中代表公共利益的权利一直为国家所垄断。各国垄断这一权利的政府部门虽然名称各异，但其功能基本相同：民法法系国家将这一部门称为“公诉人”(ministèrepublic)；前苏联等社会主义国家将这一部门称为“检察院”(prokuratura)；普通法系国家则将这一部门称为“检察总长”(AttorneyGeneral)。不管名称怎样变化，这些公诉机关都履行着两项非常重要的职能：对犯罪行为提起公诉和在民事诉讼中代表公共利益。从现代来看，以美国为代表的许多国家打破了由国家机关独揽公共利益代表权限的做法，从而在世界范围内形成了两种不同的公益代表模式：大陆法系国家的“家庭模式”(theFamilyModel)和普通法系国家的“竞争模式”(theBattleModel)。在“家庭模式”中，检察院是公共利益的唯一代表，而在“竞争模式”中，检察院与公民个人或社会团体等非政府代表共同履行着公益代表的职能。不过，“竞争模式”中的非政府代表只是对政府代表的必要而有益的补充，并不是取代政府代表的公益代表权限。比如英国的“告发人诉讼”，只有经代表公众的检察院的允许才能提起。由此可见，无论从历史还是从现代来看，享有国家公权力的检察机关代表公共利益提起公益诉讼是各个国家的通常形式，赋予与案件没有利害关系的非国家机关代表在特定情况下提起公益诉讼则是一种例外，是检察院提起公益诉讼的有益补充。
　　其次，检察院的主力原告地位与我国民众的基本情感相符。历史法学派的代表人物萨维尼指出，“一个民族的法律制度，像艺术和音乐一样，都是他们的文化的自然体现，不能从外部强加给他们”。我国著名学者陈晓枫先生也指出，法律文化的深层结构，是民族文化积淀而成的法律思维模式、法律价值观念，是驱动人们理解法律、接受法律并采取相应行为方式的内在因素。职是之故，检察院提起环境公益诉讼的角色定位必须从各国民众的基本情感之中寻找理论源泉。美国之所以发展出由享有国家公权力的检察总长和不具有国家公权力的非政府代表共同执掌公益代表权的“竞争模式”，与美国民众对政府代表公益的能力与意愿的普遍怀疑不无关系；而民法法系国家之所以发展出由检察院垄断公益代表权的“家庭模式”，则与民众对公权力机关的高度信任紧密相关。美国俄勒冈上诉法院法官助理韦拉·朗格(VeraLanger)曾一针见血地指出，“击败强大的政府的满足感足以抵消公共利益落败这一事实。共同体代言人的胜利被认为是真正民主的体现。欧洲民众则不会因为政府部门利益的胜出而烦躁不安；他们坚信，关怀备至的政府部门终究会将政府利益的胜出转化为促进公共福利的手段”。由此可见，正是民众对政府部门的不同态度决定了美欧各国公益代表模式的分野。与欧洲民众一样，我国民众也有依赖政府出面代表公共利益的历史传统。正如范小华、李刚所言，“中国民众并不具备较强的公益意识，又有‘和为贵’和逆来顺受的传统，大多数人在公共利益受损时更依赖政府出面”。中国民众的这种基本情感决定了由享有国家公权力的检察院作为环境公益诉讼的首选原告更能获得民众的普遍认同。
　　最后，检察院的主力原告地位具有天然的制度优势。相较于社会团体和公民个人，人民检察院提起环境公益诉讼更具有制度优势：第一，人民检察院提起环境公益诉讼无需进行额外的诉讼激励。作为法定的公共利益代表机关，在环境公共利益遭受侵害之际提起诉讼进行救济是其职责所在，从而摆脱了社会团体或公民个人因激励不足或其他原因而不愿提起环境公益诉讼、进而使环境公益诉讼形同虚设的尴尬困境；第二，人民检察院具有超然的中立地位，不像环保团体或公民个人那样，易受一己私利的影响，或被利益集团的游说与压力左右，从而可以确保环境执法水平达到最优，避免环境执法滑向执法过度或执法不足的两个极端；第三，人民检察院不仅拥有一支长期从事法律工作的专业化队伍，而且受到设计精良的相关制度的约束，相较于环保团体或公民个人这些“散兵游勇”，由人民检察院提起环境公益诉讼既能满足环境法作为科技法对专业技术知识的渴求，也能确保环境法律能够得到统一、正确的实施；第四，检察院提起环境公益诉讼可以改变环境公益诉讼原被告双方实力不对等的局面。环境公益诉讼的被诉主体往往是具有强势地位的企业或企业集团，社会团体或公民个人对其提起诉讼，往往如“蚍蜉撼树”。而人民检察院作为享有国家公权力的机关，显然颇具优势，从而有利于改变原被告双方实力不对等的局面，增强胜诉的信心。
　　总而言之，在我国环境公益诉讼适格原告多元化模式的建构上，应形成以检察院为主体，个人或社会团体为补充的模式，这既是世界大势所趋，也是我国民众的基本情感使然，更是制度建设成本效益分析的逻辑结果。