摘 要：本文以最近发生的各类公共安全突发事件为背景，分析了我国在城市消防救援安全应急机制方面的现状和不足，并根据作者多年的实际工作经验，从立法、社会、管理、信息四个层面、提出了一些加强和完善我国城市消防救援安全应急的思考和对策。
关键词：城市 安全 消防救援 城市消防救援安全应急体系
外有“9．11”、伦敦、埃及、马德里的连环爆炸、“卡特里娜”飓风，内有煤炭、交通、台风等天灾人祸，它们对整个国家的政治环境、社会环境和经济环境等方面所造成的损失和破坏是有目共睹的。因此可以看出，建立和健全城市安全应急体系，对于一个城市来说，其重要性是毋庸置疑的。而消防救援作为整个城市安全应急体系中的重要一环，我们应该从建立和健全城市安全应急体系的战略高度上对它进行系统地思考，提出相应的对策，提高危机处理的能力，有效地建立和应用城市消防救援应急体系。
一．我国城市消防救援安全应急体系的现状
国家统计局资料显示：中国城市化率已由1993年的28%提高到2003年的40。5%。但在这一轮的城市开发进程中，我们在有重点和有步骤地进行城市消防救援安全应急机制或体系的规划和建立上，在遇到城市安全应急处理过程中，过分偏重于使用临时行政措施来实施城市消防救援安全应急的做法，这样会让整个城市消防的相关行政组织机构把大部分工作都放下来，去做一件事情，导致了过高的行政成本。所以客观地说，虽然消防救援对我国城市化的进程和建设提供了很大的有效支持，但是也隐藏着消防救援安全应急体系的管理职能缺失所带来的行政成本和社会成本过高的现实。
就目前的情况看，我国各省市根据各自的实际情况，所采用的城市安全及应急管理体系，主要有以下四类。
1、层级型：以北京市为代表，由市长为总负责，组建市、区两级应急系统，市级将组成专用系统，并建立刑侦、交通、消防、公共卫生、防洪、地震、生命线工程等10项垂直分系统；18 区县建二级系统，并延伸至基层社区。
2联动型：以南宁市为代表，市领导负责，将ll0(刑警)、ll9(火警)、120(急救)、122(交警)及市长电话等集中，组成联动中心，统一处置各类安全减灾及应急工作。目前，该系统每月处理约20万市民电话，受到普遍欢迎。
3、办公厅型：鉴于政府重大事件信息均由办公厅出入，并直通主要相关负责人，一些省市目前就是以办公厅为依托，扩大处理各类应急事务。
4、公安型：考虑到很多应急事件是以公安部门(刑警、消防及交警)为一线，目前一些省市以公安部门代行省市应急工作。若有重大安全应急事件，再由省市相关负责人出面协调和管理。
综上所述，可以看到我国目前的消防救援安全应急体系在整个城市安全应急体系中仍处在一个比较被动的地位，缺少必要的机动性和灵活性，还没有完全适应新的城市安全应急需要，也没有和城市整个的安全应急体系相配套，使得许多突发的应急预案的实施缺乏必要的法律依据；在国家和地方政府组织体制中尚未建立专门机构和专门人员负责统一协调和管理，相关安全信息和应急预案不能得到有效地沟通和联动；在城市消防救援安全应急体系的运行和管理机制上也缺乏必须的科学管理方法和手段，例如未能深刻认识和划分城市消防救援安全应急处理的等级，并缺少科学的预警系统和评估机制。在社会资源协同方面也缺乏相关的社会群众基础，社会资源整合力度还不够，未能有效地形成整个社会的城市消防救援安全应急体系。
二、建设富有中国特色的城市消防救援安全应急体系
自伦敦连环爆炸案发生后，我国政府也相继把建立国家抗风险能力提上重要议程。国务院总理温家宝指示，中国需要通过健全体制，培养居安思危的意识，并且强化法制和科技使用能力、各部门的协作能力，以及提高基层的参与，来加强全国应急体系建设和应急管理工作。
从国际上较为成熟的城市安全应急管理经验和消防救援自身的特点以及目前我国的城市消防救援安全应急管理的现状出发，我们应该重视和加强四个层面的建设，全面提升消防救援安全管理能力，建构城市消防救援安全应急体系：
第一个层面：立法层面
目前城市突发性的各类消防安全事件日益增多，各级政府及消防部门都在大力狠抓各类消防安全管理工作，思考综合消防救援应急体系的建设工作，有些甚至通过行政命令方式加强企事业单位法人代表的消防安全责任管理。但是，从整个城市安全应急管理的权威性、长效性来讲，当前迫在眉睫的关键是必须依法管理，制订城市安全应急管理法律和条例，并将消防方面的法律、条例与之恰切地整合起来，达到效能的最大化。
因为在城市遇到突发的各类消防安全危机时，需要采取必需的非常规措施，有些措施势必会影响到某些个人或团体相关的合法利益，例如限制某些地区的信息通讯，要求电信运营商关闭了部分地区的通讯线路，并要求其确保警方和消防人员，以及其他应急服务部门的人员能够有足够的网络容量来互相沟通讯息；进行交通管制；临时征用某些民用设施设备等，甚至在某些重大消防安全问题上还可能会涉及到启动城市安全应急预案的合法性等问题，这些都要求从国家立法和地方法规两个方面对城市消防救援安全应急措施进行规范，使之有法律保障，做到“有法可依”。
第二个层面：社会层面
社区和群众既是政府公共危机管理的对象，又是城市消防救援安全应急管理的重要支持者。伦敦地铁连环爆炸后，伦敦市的居民表现出来了冷静、果敢、团结和合作等良好的精神面貌和素养，这一点在城市消防救援安全应急体系的实施过程中也起到了很关键的作用。经验表明，政府发挥社区的力量，鼓励公众参与，能够大幅度地提高城市消防救援安全管理的实效，并减少行政管理的成本。因此在社会层面上进行体系的建设必须考虑到我国目前的国情，充分培育、发挥和调动社会群众的安全意识、预防意识、参与意识和服务意识，使城市消防救援安全应急体系的建设得到全社会力量和社会资源的支撑，也就是说在建设中要有“群众路线”的考虑，以体现人文关怀精神，真正使该体系“为民所用”。
具体来讲，首先要积极倡导全社会树立消防安全危机和风险意识，强化社会自身的消防公共管理和消防公共服务职能，建立和健全各种消防预警机制和社区消防安全应急措施，提高社会整体的预防突发事件和抵御风险能力。其次，政府要规划以社区为基础的城市消防救援安全网络，从消防安全教育和消防知识普及到具体的社区消防安全保障，都要使社区发挥着应有的作用。另外，政府还应充分重视群众的消防安全教育、培训、演习和逃生自救，可通过社区、单位等组织机构作为中间载体进行，或通过广播、网络、报纸、杂志、宣传手册等媒介对群众开展广泛的消防安全教育和消防救援、逃生应急措施的学习。 第三个层面：管理层面
从管理学的角度来说，管理成效来自于责任机制的明确。因此，明确政府各级职能部门的各项公共危机责任是取得管理成效的重要保障。对于目前的城市消防救援安全和应急管理而言，这并非是简单的落实政府问责制的问题，而是需要有一系列的体制改革和机制建设相配套。首先，建立企业的风险承担机制。政府和消防部门可以将某些在其职能范围之外，但在企业范围内的消防安全管理项目，完全交由企业承担。政府和消防部门从原先的统抓统管，转变为监督和指导，通过明确企业的责任，建立起企业承担消防安全风险的机制。同时，消防部门可以向政府建议，强制某些行业和领域投保，由保险行业通过市场机制运行，发挥保险业对于消防安全危险行业的风险共担机制。再次，培养社会中介力量，发挥行业协会等中介力量对于消防安全管理的监管优势和风险共担机制。
另外，要借鉴国际成熟的经验，开展科学的标准化管理。实行标准化的规划、标准化的处理、标准化的后勤、标准化的财政，提高信息沟通的效率，减少处理突发事件的行政管理成本，提高消防救援安全应急体系使用率和管理效率等。同时也为建立整个城市的安全应急指挥中枢和健全城市联动机制打下一个可以扩展的管理结构基础。
第四个层面：信息层面
从国内外的经验和实践来看，城市消防救援安全应急管理信息系统的结构主要包括以下几类。
1、消防安全指挥子系统：主要是防范和处理重大火灾事故等；
2、反恐和刑事案件指挥子系统：主要负责搜集恐怖和刑事案件的有关信息和数据，协同相关部门处理反恐和打击重大刑事犯罪事件等；
3、交通安全指挥子系统：主要是处置重大交通事故灾难等；
4、安全生产指挥子系统：主要负责预防和处置突发重大安全生产事故等；
5、公共卫生事件指挥子系统：主要负责处置突发公共卫生事件工作等；
6、防汛指挥子系统：主要负责水利防汛和抗旱救灾工作等；
7、抗震救灾指挥子系统：主要负责发生地震后的减灾救灾工作等；
8、城市公用设施突发事件指挥子系统：主要负责预防和处理城市水、气、油、电等重大公用设施突发事件等；
9、人防指挥子系统：主要负责防空袭和战时人员掩蔽、人口疏散。
有了强有力的技术支撑，就可以使城市消防救援安全应急体系具备较强的数据信息采集、处理、分析、整合、服务等功能。同时，城市消防救援安全应急管理信息系统可以根据消防救援信息的等级划分进行采集分析，并对当时的形势进行正确地评估，以便采取合适的安全和应急措施。另外，构建一个良好的城市消防救援安全应急信息服务平台，可以为城市消防安全提供预警分析和制定符合实际的消防救援预案，并能及时向城市居民提供相关的安全信息和应急情况救助等服务。
三、结束语
目前，在国内外对城市消防救援安全环境越来越受到重视的今天，我们城市管理者必须深刻认识到城市的可持续发展，以及构建和谐社会的重要性。所以，有必要在我国城市化的进程中补上城市消防救援安全应急管理体系建设的一课。为此，建立一个科学的、长效的、灵活的符合中国特色的城市消防救援安全应急体系，不失为解决我国目前城市消防救援安全困境和应急问题的方法之一。同时也必须清楚地看到，城市消防救援安全应急体系应该建立在高水平的日常管理基础之上，只有拥有高效的日常管理，城市消防救援安全应急体系才能真正发挥作用。我们只要做了大量的“事前预防”、“事中控制”和“事后处理”等消防救援安全应急的工作，就能使各类突发事件对整个国家、城市的政治环境、社会环境和人民财产等方面所造成的损失和破坏，减小到一个较低的水平。我国建立和健全城市消防救援安全应急体系是任重而道远的，但是我们有信心为我国和谐社会的构建和城市的可持续发展而努力！
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