针对应急预案编制与管理中存在的问题，按照安全监管总局领导同志关于推动应急预案“简明化、卡片化、专业化”，实现应急预案“简明、易记、科学、好用”的要求，自2013年4月开始，国家安全生产应急救援指挥中心（以下简称“应急指挥中心”）在中石化集团天津石化公司、神华集团神东公司开展了应急预案优化试点工作，取得了积极成效。
一、试点背景
近年来，安全生产应急预案体系基本建立，预案数量质量逐步提高，在事故抢险救援中发挥了重要作用，并为应急管理体制机制法制建设奠定了良好基础。同时，通过预案演练，推动各地各单位检验预案、完善准备、锻炼队伍、磨合机制，增强应急意识，提高应急能力。
当前在应急预案体系建设工作中存在的最大问题是许多应急预案针对性、实用性和可操作性不够强。具体表现在：应急预案编制方面风险评估不到位，规章标准要求应急预案编制前应开展的危险因素辨识工作不落实，特别是对可能造成的次生、衍生事故分析不到位；政企应急预案衔接不到位，存在多头备案问题；企业不同层级应急预案内容存在重叠现象，集团公司、母公司预案中把大量所属公司预案中的应急处置措施列入其中，致使“上下一般粗”；对应急预案实施情况的检查不够，尤其是发生事故后，对应急预案的总结评估和责任倒查没有落实。同时，预案演练面向基层、贴近实战不够。具体表现在：应急演练活动进展不平衡；应急演练质量不高；相关规章标准建设相对滞后，等等。
为适应经济社会发展对安全生产的要求，进一步提高应急预案编制质量，切实增强实用性，使应急演练面向基层、贴近实战，应急指挥中心在过去将近一年半的时间里在中石化集团天津石化公司、神华集团神东公司开展了应急预案优化试点工作，以便为全面提升安全生产领域应急预案质量探索路径、积累经验。
二、主要做法
（一）精心挑选试点企业。危化、煤矿是两大重点高危行业，是安全生产尤其是应急预案管理的重中之重。中石化集网天津石化公司、神华集团神东公司分别是这两个行业的骨干企业，具有代表性，且这两个企业具有较好的安全生产基础，尤其是在应急预案编制与管理方面走在全行业的前列。神华集团及其神东公司在风险预控管理体系推广方面具有扎实的基础，中石化集团及天津石化公司在现场处置方案方面具有良好的基础。
（二）深入剖析预案中的问题。应急指挥中心多次会同中石化集团安全环保部有关同志专程赴天津石化公司，深入企业车间，对中石化集团及天津石化公司、化工厂应急预案，大芳烃车间现场处置方案进行了深入解剖、研究；多次会同神华集团安监局有关同志专程赴神东公司，深入煤矿井下调研，对神华集团及神东公司、上湾煤矿应急预案，上湾煤矿现场处置方案进行了深入解剖、研究，分析预案编制与管理中存在的问题。
（三）系统开展应急预案优化。应急指挥中心多次在试点企业召开由其集团公司、所属工厂（煤矿）、车间（区、队）有关应急预案负责人和员工，以及有关省（区）安监部门、专家参加的专题会议，针对存在的问题，对原预案逐条逐款地进行分析，提出调整、完善意见，形成优化后的预案。同时，在此基础上专题召开由部分省级安监局、煤监局以及中央企业应急管理部门负责人、有关专家参加的会议，进一步研究解决的对策措施，不断优化应急预案。
（四）分类建立应急处置卡。在对目前个别企业尤其是试点企业应急处置卡充分研究的基础上。汇总企业各层级有关应急预案负责人和员工及一些专家的意见设计出面向企业不同层级应急组织机构功能组，负责人的应急处置卡和展示现场处置方案或其要点的应急处置卡。
（五）持续检验完善应急预案。应急指挥中心指导试点企业对优化后的应急预案开展演练，发现存在的问题，并作进一步的修改完善。持续优化应急预案、应急处置卡。同时，对两个试点企业优化预案、现场处置方案和应急处置卡等全部成果材料，征求应急指挥中心各部门及矿山中心的意见，并对回复的意见逐条认真研究，采纳吸收。
（六）科学分析问题，评估成果。多次召开由部分省级安监局、煤监局以及部分中央企业、地方企业应急管理部门负责人、有关专家参加的应急预案优化座谈会和专家论证会，研究预案优化工作中的重要理论和实践问题，分析评价预案优化试点成果，指明试点成果推广应用的方向和步骤。
（七）有序推动试点成果推广应用工作。去年12月，召开由神华集团、中石化集团、中国铝业公司、中建总公司、国家电网公司、首钢集团公司等中央企业、地方企业以及北京市、河南省安监局应急管理部门负责人参加的应急预案优化扩大试点座谈会。拟于今年底明年初在天津石化公司召开全国应急预案优化现场会，组织全国企业开展新一轮的应急预案修编工作。
三、取得的成效
（一）企业现有应急预案大幅简化，增强了实用性。在保持国标《生产经营单位生产安全事故应急预案编制导则“（GB／T29639—2013）确定的应急预案体系不变的前提下，按照《突发事件应急预案管理办法》和即将颁布的部门规章《生产安全事故应急预案管理办法》（修订）的规定，试点企业结合各自实际情况，将生产安全事故专项应急预案并入生产安全事故综合应急预案。同时，梳理和明晰了企业不同层级间应对事故的职责和措施，有效避免了母公司大篇幅写入子（分）公司应急处置措施的现象。
从两个试点企业的实践看，效果明显。原来20多万字的应急预案文本减到不足2万字，附件内容也不同程度有所减少。
（二）编制了符合行业特点各具特色的现场处置方案。现场处置方案是防止和遏制重特大事故发生的有效措施。编制高水平的、实用性强的现场处置方案并经常演练，至关重要。通过试点，深入分析行业事故应急处置特点、归纳编制符合不同行业特点的企业现场处置方案，对本行业企业有很大的指导借鉴作用。
（三）梳理规范了不同层级的应急处置卡。应急处置卡本身并不是应急预案，它是应急预案的延伸和有益补充。目前在试点企业中主要有两种类型应急处置卡，一种用以展示现场处置方案或其要点，另一种则用以展示企业不同层级应急组织机构功能组，以及负责人在事故处置的预警及信息报告、应急响应、后期处置中所采取的行动措施。日常工作中，无论是企业各层级负责人及各部门员工，还是车间、班组的员工，都可以随时在工余时间学习、熟悉应急处置卡的内容，遇到紧急情况时可及时处置，必要时也可再将其拿出来快速浏览，进一步提高了应急预案的可操作性。
（四）严格要求企业预案必须附有风险评估结果和应急资源调查清单。以往应急预案实用性不强、针对性不足的根本原因在于企业没有扎实开展风险评估或风险评估、应急资源调查工作不到位。
本次试点企业均认真开展了风险评估和应急资源调查工作，其应急预案附件均附有规范的风险评估结果和应急资源调查清单。
（五）加强政企预案衔接与联动，明确了应急响应分级。应急预案总则中增加“衔接预案”，在做好企业不同层级应急预案衔接的基础上，突出强调不同层级企业与相应地方政府应急预案的衔接，以便强化应急联动。明确企业应急响应级别可按照事故是否超出厂区范围、自身应急能力能否满足应急处置需要、危及人员数量等因素综合划定。在企业不同层级应急预案中明确了应急响应启动的条件。
（六）强化了事故或险情发生后第一时间现场应急处置工作。充分吸取近年来发生的一些重特大事故的教训，在应急预案尤其是现场处置方案中明确要求，发生事故或险情后，企业要立即启动应急响应，在确保安全的前提下组织抢救遇险人员，控制危险源，封锁危险场所，杜绝盲目施救，防止事态扩大；明确并落实生产现场带班人员、班组长和调度人员直接处置权和指挥权，在遇到险情或事故征兆时立即下达停产撤人命令，组织现场人员及时、有序撤离到安全地点，减少人员伤亡。
四、下一步工作思路
（一）积极推进应急预案管理理念创新。牢固树立“应急演练是应急预案管理工作重要抓手”的理念，将应急演练作为应急预案制修订、宣教、培训、评估，以及锻炼各类应急救援人员能力、完善应急救援各项准备的重要手段和方法，以应急演练促进应急预案管理工作上水平。特别是，要将应急演练作为安全生产应急预案执法检查的重要手段加以应用。今年以来，应急指挥中心在河北、山东、四川等地开展了“四不两直”（不发通知、不打招呼、不听汇报、不用陪同和接待、直奔基层、直插现场）暗查暗访活动，随机直接到所检查企业，设定企业车间事故情景，要求企业按照预案迅速进行处置，开展应急演练，借此直接考察检验企业安全生产应急预案管理的真实情况，取得了良好的效果。在此基础上，拟制定《应急管理“四不两直”暗查暗访工作制度》，规范应急管理“四不两直”暗查暗访工作。
（二）积极推进应急预案管理思路创新。以习近平总书记、李克强总理等中央领导同志系列重要讲话精神为指导，以贯彻“应急处置能力是国家治理能力的重要组成部分”为总要求，坚持问题导向，深化预案试点，强化创新思维，落实预案责任，推进预案管理，加强监察执法，树立“预案不完善就是隐患、培训不到位就是隐患、演练不到位就是隐患”的理念，通过抓风险评估、抓培训演练、抓总结评估，促进预案优化、促进预案应用、促进政企衔接，推动应急预案“简明化、卡片化、专业化”，应急演练“面向基层、贴近实战”，实现应急预案“简明、易记、科学、好用”。到2014年底，修订实施《生产安全事故应急预案管理办法》，召开应急预案优化工作现场会，部署各级政府及生产经营单位应急预案修订工作；2015年底，全面开展地方各级政府及各类生产经营单位安全生产应急预案修订工作，整体推动应急预案管理责任体系、规章标准体系、培训演练体系、监督执法体系建设；2016年底，完成地方政府及各类生产经营单位应急预案修订工作，全面建立应急预案管理四大体系。
（三）积极推进应急预案管理规章制度创新。一是拟制订《生产经营单位生产安全事故应急预案管理十条规定》，对应急预案编制、评审、备案、培训、演练、评估、衔接等作出严格的规定。二是完善应急预案备案制度，将风险评估结果和应急资源清单增加为备案审查要件，并尽快出台风险评估、应急资源调查相关标准，督促企业编制应急预案前开展全面的风险评估和应急资源调查，充分辨识车间、岗位以及重大危险源危险因素及其可能引发的次生、衍生事故。三是完善并实施应急预案评估制度，对应急预案编制、培训、演练等管理工作进行定期工作评估和事故后的应急预案执行情况评估，及时修订完善预案，实现应急预案的动态管理和应急能力的持续提升，并将预案及其执行情况评估作为日常监督检查的重要手段和事故责任追究的重要依据。
（四）积极推进应急预案应用载体创新。企业预案和政府预案均可用应急处置卡来展示。企业的两种类型应急处置卡在两个试点企业已取得良好应用效果，在其它一些高危行业企业也得到一些应用。在政府及其部门预案中只有一种类型应急处置卡，即不同层级政府及其部门应急组织机构功能组，以及负责人在事故处置的预警及信息报告、应急响应、后期处置中所采取的行动措施用卡片的形式来展示。及时总结、分析应急处置卡使用中存在的经验和教训，在不断完善的基础上在危化、煤矿等9个重点行业企业推广，进而在其它企业和政府有关部门推广，进一步提高应急预案的针对性、实用性和可操作性。
（五）积极推进应急预案管理方法手段创新。一是积极推广实战化“双盲”演练（不预告时间、不预告地点）。规范“双盲”演练这一节约高效安全的新型应急演练方式的应用，尤其是在生产经营单位一线班组、车间的应用。以典型事故案例为蓝本，分行业建立应急预案演练情景数据库。二是积极探索组织开展应急演练竞赛活动。针对不同地区、不同行业（领域）典型事故类型，组织相关专家设置事故情景和内容，制定实战演练考核评估机制，建立健全考核评估标准，在国家、地方各级政府层面分别组织开展演练竞赛活动。三是在中石化集团天津石化公司和神华集团神东公司试点的基础上，拟在天津滨海新区召开全国安全生产应急预案优化现场会。并继续在危化、煤矿等9个重点行业50家中央和地方企业，组织开展应急预案优化试点工作。四是开展应急预案管理中欧项目试点工作。会同国家行政学院应急管理培训中心，依托中欧台作项目在天津滨海新区开展应急预案培训及演练试点工作。
作者简介：
雷长群，博士，教授级高级工程师，国家安全生产应急救援指挥中心巡视员。
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