建立突发公共事件应急机制的探讨

1　前　言

一系列突发事件和事故灾难，特别是2003年非典，给了我们两点深刻的启示：一是在全面建设小康社会的进程中，必须牢固确立和认真落实全面、协调、可持续的科学发展观，这是党的十六届三中全会得出的一个最重要的结论：二是一定要在全社会建立应急机制。不仅要加快建立突发公共卫生事件应急机制，而且要建立健全其他各方面的突发公共事件应急机制，这是党的十六届三中、四中全会给全党全国提出的一个重要任务。

2　我国公共安全现状、问题与经验

由于特有的地质构造条件和自然地理环境，我国是遭受自然灾害最严重的国家之一。每年有2亿左右人口受灾；年均死亡近万人；年均倒塌房屋350多万间，经济损失2000亿元，自然灾害频度高、分布广、损失大。
由于我国的公共安全基础工作薄弱，又处在经济转轨、社会转型和迅速发展的历史阶段，重大、特大事故时有发生。近年来，一次死亡3到9人的重大事故平均每天7起；一次死亡10人以上的特大事故平均每周2.5起；一次死亡30人以上的特别重大事故平均每月1起；一次死亡100人以上的特别重大事故平均1年1起以上。近几年来，全国每年发生的各类事故造成13万多人死亡，70多万人受伤，直接和间接经济损失2500亿元。据统计，全球新发的30余种传染病已有半数在我国发现，多种传染病尚未得到有效的遏制，有些还造成了严重后果；2003年全国按照规定报告的27种传染病发生近260万例，其中死亡6474人，死亡率是0.48／10万。2004年公共卫生事件造成的非正常死亡人数7451人；在一些地方，群死群伤的爆炸、投毒等恶性案件时有发生，杀人、绑架等暴力犯罪不断。由人民内部矛盾引发的群体性事件也明显增多。国内外极端势力制造的各种恐怖事件危机国家安宁，影响国家安全和社会稳定的因素依然存在。
近年来，平均每年因自然灾害、事故灾难，公共卫生和社会安全事件造成的非正常死亡人数超过20万人，非正常死亡率约26‰（非正常死亡人数／死亡总人数×1000‰），伤残超过200万人，经济损失超过6000亿人民币。同时随着经济社会快速发展和城镇化和城市现代化进程加快，我国公共安全还要面临诸多新的挑战。
我国在公共安全方面存在的主要问题是预警和应急机制还不健全。2004年，各地各部门在认真总结历史经验的基础上，吸收和借鉴国外经验，坚持科学民主决策，依法制定和修订了应急预案。经过一年多的努力，全国应急预案框架体系初步建立。2005年3月14日，十届人大三次会议审议通过的温家宝总理的《政府工作报告》明确提出：“我们组织制定了国家突发公共事件总体应急预案，以及应对自然灾害、事故灾难、公共卫生和社会安全等方面105个专项和部门应急预案，各省(区、市)也完成了各级总体应急预案的编制工作。建设法制政府，全面履行政府职能，取得突破性进展”。
我们党和政府在长期的执政治国实践中，积累了许多宝贵的应对突发事件的历史经验，如战胜三年自然灾害成功应对1998年的亚洲金融危机、特大洪灾、2003年的抗击非典疫病灾难、高致病性禽流感，稳妥地处置了一系列事故灾难等。我们之所以能够战胜灾害，平稳渡过危机，一是党中央、国务院的英明决策和坚强领导；二是社会主义制度和我们的政治优势、组织优势，全国上下建立了统一领导、分级负责、条块结合、属地管理的应急管理工作格局；三是依靠法制，依靠科学，依靠群众；四是充分发挥人民解放军、武警部队和专业应急处置队伍和预备役民兵在处置突发事件中的骨干和突击队作用；五是全国人民万众一心和社会各界同舟共济。

3　建立健全应急机制的指导思想和工作原则

3.1　指导思想
我们建立健全应急机制，必须以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，紧紧围绕全面建设小康社会的总目标，坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观，遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，全面提高政府应对各种突发公共事件和风险的能力，保障人民群众生命财产安全，保持社会政治稳定，促进国民经济持续快速协调健康发展。
3.2　工作原则
建立健全应急机制的工作原则可以概述为：以人为本，减少危害；居安思危，预防为主；统一领导，分级负责；依法规范，加强管理；快速反应，协同应对；依靠科技，提高素质。

4　建立健全应急机制的方法研究

4.1　突发公共事件应急预案体系分类
4.1.1　突发公共事件分类、分级
突发公共事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡，财产损失，生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件。根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理，突发公共事件主要分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件四类。
但是，要特别注意各类突发公共事件的相互联系，相互影响和相互渗透，往往发生次生、衍生事件，或几个突发事件同时发生。
各类突发公共事件按照其性质、严重程度，可控性和影响范围等因素，分为特别重大突发公共事件(Ⅰ级)、重大突发公共事件(Ⅱ级)、较大突发公共事件(Ⅲ级)、一般突发公共事件(Ⅳ级)。
各类突发公共事件的预警按照其严重程度、紧急程度和影响范围等因素，分为特别严重(红色)、严重(橙色)、较重(黄色)、一般（蓝色）。
4.1.2　突发公共事件应急预案体系分类
突发公共事件应急预案体系分类主要可以分为：国家突发公共事件总体应急预案；国务院及有关部门(单位)制定的国家突发公共事件专项预案(25件)；国务院有关部门制定的突发公共事件部门预案(80件)：各省、自治区、直辖市人民政府突发公共事件总体应急预案、专项预案和部门预案；各地(市)、县(市)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案；各企事业单位依法制定的应急预案等。
此外，举办大型会议、展览和文化体育等重大活动，主办单位应当制定应急预案并报同级人民政府有关部门备案。
4.2　建立应急管理体制的途径与方法
主要是在党中央、国务院的统一领导下，坚持分级管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的原则，建立健全集中统一、坚强有力的指挥机构；发挥我们的政治优势和组织优势，形成强大的社会动员体系；建立健全以事发地党委和政府为主，有关部门和相关地区协调配合的领导责任制；建立健全应急处置的专业救援队伍、专家咨询队伍，充分发挥人民解放军、武警和预备役民兵的重要作用。
4.3　建立应急运行机制的途径与方法
主要是建立健全社会预警体系，形成统一指挥，功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急机制。包括建立健全监测预警机制、应急信息报告机制，应急决策和协调机制、分级负责与响应机制、公众沟通与动员机制、应急资源配置与征用机制、奖惩机制和社会治安综合治理、城乡社会管理机制等。
4.4　建立应急法制建设的途径与方法
建立应急法制建设的途径与方法主要是依法行政，努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化、法制化轨道。并注意通过对实践的总结，促进法律、法规和规章的不断完善。
4.5　建立健全应急机制需要注意的问题
4.5.1　普及灾害中自救和互救常识
必须提高各级领导的处置突发公共事件的能力和水平，强化全民的危机意识和社会责任意识，普及灾害中自救和互救常识。大量事实证明：当灾害迫在眉睫或正在发生时，个人的行动是否积极合理，往往就决定了他们在灾难中能否生存。第一时间处置的好坏往往决定伤亡的多少和处置成本的高低。
4.5.2　充分利用现有资源，避免重复建设
按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求，充分利用现有资源，避免重复建设。
4.5.3　借鉴国内外经验
我们应该立足中国国情，借鉴国内外成功的经验，使之符合本地实际，从而提高我国处置突发公共事件的能力和水平。
4.5.4　建立健全大城市突发公共事件的应急机制
要把建立健全大城市突发公共事件的应急机制作为重点。加强城市应急中心建设，建立统一接报、分级分类处置的应急平台，这是城市灾害的多样性、复杂性、连锁性(次生、衍生和耦合)，受灾对象的集中性、灾害的严重性和放大性所决定的。同时，并加强农村应对突发公共事件能力建设。大中城市要充分发挥在应急救援工作中的骨干作用，并协调周围地区，特别是农村开展应急救援工作。
4.5.5　做好突发公共事件的信息发布
要按照及时主动、准确把握、客观全面、正确引导、讲究方式、注意效果、遵守纪律、严格把关的原则，做好突发公共事件的信息发布。
4.5.6　依靠科技，提高素质和装备
加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设备，充分发挥专家作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件。
4.6　狠抓落实
全国突发公共事件应急预案编制工作已取得阶段性成果，但各种预案还需要在实践中经受检验，不断完善。当前要重点抓好以下工作：一是进一步完善各类应急预案，特别要抓好基层，包括社区、农村、重点企事业单位应急预案的编制工作；二是加强应急队伍和应急信息平台建设，尽快形成统一指挥、功能齐全、反应灵敏、运转高效的应急救援机制：三是组织培训和应急演练，提高指挥和救援人员应急管理水平和专业技能；四是抓好以预防、避险、自救、互救、减灾等为主要内容的面向全社会的宣传教育工作，不断增强公众的危机意识和自救、互救能力。

5　结束语

本文根据我国目前公共安全的现状、问题与经验，提出了建立健全应急机制的指导思想和工作原则，并根据突发公共事件的分类、分级，探讨了建立和完善突发公共事件的应急体制、机制和法制的途径和方法，对于我国建立突发公共事件应急机制具有一定的借鉴作用。