应急管理“机制”辨析

　一、应急管理机制的内涵和外延究竟是什么

　　如今，“应急管理机制”的出现频率很高，但什么是应急管理机制，如何建没应急管理机制，国家相关法律法规和政策文件只做了原则性和概括性的规定。2003年10月，党的十六届三中全会提出，要“要建立健全各种预警和应急机制”。2004年3月，温家宝总理在所作的政府工作报告中提出，要“加快建立健全各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力”。2006年1月，《国家突发公共事件总体应急预案》提出，“构建统一指挥、反应灵敏、协调有序、运转高效的应急管理机制”。之后，党的十六届四中、五中、六中全会，均提出要建立和完善应急管理机制。2007年10月党的十七大明确提出，要“完善突发事件应急管理机制。”2007年11月1日开始施行的《突发事件应对法》提山，“国家建立有效的社会动员机制”。

　　二、应急管理的机制与体制、体系不同

　　由于中国应急管理体系建设刚刚起步，实践经验和理论积累比较有限，同时受体制、文化和环境等因素的制约．国外的成果和经验很难直接应用于中国应急管理实践。因此，不管理论界还是实务部门，目前对“应急管理机制”、“应急管理体制”、“应急管理体系”等相关的基本概念和问题还存在模糊甚至分歧之处，致使在研究和实践中往往混为—谈，在很多场合被不予区分地互相替换地使用，给应急管理体系建设的理论研究和实务操作带来很大困难。

　　那么，应急管理机制的内涵和外延究竟是什么？应急管理的机制、体制、体系有什么区别和联系?如何完善政府应急管理机制?

　　在日常工作和生活中，“机制”有时也称“运行机制”、“工作机制”、“运作机制”。从词义来看，机制有多重含义，如机器的构造和工作原理，有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个复杂的工作系统和某些自然现象的物理、化学规律等。按照《辞海》的解释，“机制”原指机器的构造和运作原理，借指事物的内在工作方式，包括有关组成部分的相互关系以及各种变化的相互联系。《现代汉语词典》认为，“机制”是指有机体的构造、功能和相互关系，泛指一个工作系统的组织或部分之间相互作用的过程和方式，如市场机制、竞争机制、用人机制等。机制运行规则都是人为设定的，具有强烈的社会性。显然，“机制”由有机体喻指一般事物，是一定的机体内各种构成要素之间的相互联系以及决定组织运转的调解方式、机理，重在事物内部各部分的机理即相互关系。从本质上说，机制指的是一种抽象的运作过程，它是一种看不见的作用过程，是实现系统目标的各要素在制度环境中相互作用和影响的有机活动过程．所看到的往往只是其作用的结果。从某种程度上说，机制就像一支“看不见的手”，它用其无形的力量对组织系统实现目标过程中各个环节进行协调，对各种要素进行有机组合和支配，随时对组织系统施加强大的影响，是整个组织系统目标过程得以运行的潜在动力。

　　三、实践中的工作机制有五个特点

　　简言之，机制是各种程序、关系构成的动作模式，是各种制度化、程序化的方法与措施。这些方法和措施是经过实践证明有效的，通过总结归纳上升到一定的理论高度，并有相应的规章制度保障的工作方式和方法。机制具有功能性的特征，侧重的是系统实际运作的功效发挥、行为性能或者绩效表现。机制的衡量标准土要是灵活性、效率性、顺畅性、协调性等。实践中的工作机制具有如下几个特点。

　　一是固化性。机制是经过实践检验证明有效的、较为固定的方法，对实践工作具有一定的规律性和指导意义，不因组织负责人的变动而随意变动。

　　二是规范性。机制要求所有相关人员遵守，具有一定的强制力和约束力，而不是个人做事的一种偏好或经验。

　　三是累积性。机制是在各种有效方式、方法的基础上总结和提炼得出的经验性成果，能够有效地指导和推动实践工作的开展。

　　四是综合性。机制一般是依靠多种方式、方法来起作用的。例如，建立起各种工作机制的同时，还应有相应的激励机制、动力机制和监督机制来保证工作的落实、推动、纠错、评价等。

　　五是发展性。机制是实践中各种有效经验与方法的总结与提炼，而经验性的东西总是有其局限性，因此，机制必须内含一种自我纠错、更新、完善的机制，随着实践的发展(尤其需要随着科技进步与管理水平的提高)而不断得到更新和完善。

　　据此，可把应急管理机制界定为：在突发事件事前、事发、事中、事后全过程中，采取的各种制度化、程序化的应急管理方法与措施。