政府在突发公共事件治理中的功能

　一、政府在突发公共事件治理中的运作逻辑

　　政府在突发共事件治理中发挥功能的逻辑进路是：

　　1．国家目的论

　　在洛克的社会契约理论中，国家即政府权力的性质“不是，并且也不能是专断的”，人民交给国家的权力也只能是“自然法所给予他的那种保护自己和其余人类的权力”。…国家存在的目的只能是公共福祉。费希特认为，社会的目的是保障自由，改善人类。他还认为，社会和国家不是一回事儿，国家不是目的本身，而纯粹是手段。洪堡也认为，国家本身不是目的，国家的基本任务是保障人的自由。在他看来，人在国家里处于中心的位置。而利益法学派的代表人物耶林认为，国家也是人们自觉的、有目的的活动的产物，国家是“满足个人需要的组织”。国家从属于社会，国家是随着社会产生、存在而产生和存在的，国家必须为社会的利益服务。他甚至预言，国家将来要融于社会之中。1776年的美国独立宣言宣称：“我们认为下面这些真理是不言而喻的：人人生而平等，造物主赋予他们一些不可剥夺的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利，为了保障这些权利，人类才在他们中间建立政府”。在突发公共事件治理中政府发挥积极功能乃是其必然义务。

　　2．政治秩序论

　　国家的存在本身是一种秩序，在突发公共事件中，如果不能妥善地处理，国家不能及时、有效地控制和消除事件，那么就有可能导致社会的动荡、骚乱乃至政府的更迭。化解威胁和有效地维护社会秩序是国家合法性或说政府正当性的重要源泉。因此，政治系统的维持或说生存需要国家在突发性公害危机中承担不可推卸的义务和责任。著名公法学家狄骥认为：“用最常用的名词来说，国家追求的目的有三项：维持本身的存在；执行法律；促进文化，即发展公共福利、精神与道德的文明。”从狄骥对国家目的的界定来看，我们也可以把这三种国家的目的看成国家担负的义务或者说国家的功能。在突发公共事件中社会往往失序，偷盗、抢劫、投机倒把、弄虚作假等违法犯罪现象往往增多，从而既损害人民的利益，也危及统治秩序。此时突发公共事件可能会演变成危机，甚至升级，直到宣布紧急状态。稳定政治秩序本身既是国家生存的需要，也是一种重要的公共利益，因此也是国家对公民承担的一项义务，是其重要功能。

　　3．人权理论

　　作为一个伟大的名词，对人权尽管可能有不同的看法，却无人能否认其价值。这是一个走向权利的时代，是一个人权越来越受到认真对待和尊重的时代。人权尽管不是所向无敌，但确实具有无法抵御的道德和精神力量。人类是个共同体，在突发性公害危机中我们会更加能感受到人与人之间的密切关系。“社会责任”原则赋予共同体一种团体的权力权，该权利使共同体有资格通过其利益的代理人，在维护和增进社会利益所必需的限度内，去组织和调控其成员的活动。这些代理人就是共同体的政府。作为人类共同体的代理人，政府理当尊重和保障人权，在突发性公害危机中更是如此。诚如学者所云，每一个政府无论它是否承认普遍道德的要求，都必须服从他们。普遍道德不仅要求政府负有义务去竭力保护其管辖下的每个人的人权，而且要求政府负有义务，始终尊重并因此决不以任何形式侵犯与它发生交往的任何人的人权。人权理念要求突发性公害危机中对公民负起责任，担负义务。

　　二、政府在突发公共事件治理中的功能

　　在突发公共事件治理中，政府除了要履行平常时期的职能以外，还应履行一些紧急时期的特别职能。

　　1．平等保护

　　平等保护是法律平等原则的具体化。由于平等的特殊的重要性，平等既是一项基本权利，又是宪法的一项基本原则。一部具有正当性的法律必须拥有相应的平等保护条款。一般说来，平等保护要实现两个法律目标：“保护我们的权利不受政府侵犯以及通过政府保护我们的权利不受其他公民侵犯”与此相关的，平等保护往往通过四种渠道来完成：第一，限制政府特权；第二，法治原则；第三，法律援助；第四，平等救护。在突发性公害危机中，政府对公民的救助应该是平等的，也就是不因民族、种族、性别、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限等差异而有所区别；法律对任何公民的合法权利都应给予平等的保护，对任何公民的侵权违法行为都应毫无例外地予以追究。

　　2．维持秩序

　　维持秩序也就是提供安全。萨姆纳和凯勒认为：“政府的基本职能就是作为社会协调的保障，在其权力范围内维持和平和秩序。”秩序的本质是文化，价值系统是秩序的灵魂。国家应体现的基本职能是提供秩序。秩序是社会正常运转的基本保证，没有秩序，就没有社会。如果在突发公共事件中国家不能有效地维持秩序，给人们提供安全和稳定，不能制服一小撮歹徒，那么国家就会变成无法状态，人人自危，结果人人都会起来武装自己，回到霍布斯所描述的“自然状态”，而所谓的自然状态是普遍和无休止的“一切人反对一切人的战争”状态，在其中没有法律、没有道德、没有文明，“人们不断处于暴力、死亡的恐惧和危险中，人的生活孤独、贫困、卑污、残忍而短寿”。在突发性公共事件中，如果不能有效地担负起维护社会安宁，保障人民生活的重任，国家可能就会陷入混乱无序、分崩离析的境地。新奥尔良灾难期间社会的失序与政府未能采取充分的应急措施包括实施紧急状态确保社会秩序有关。

　　3．治理危机

　　国家合法地垄断了政治权力，有权必有责，权责应相称。在突发公共事件中，如果能妥善地处理好危机，那么国家的整合将更有效，社会的凝聚力会增强，统治的合法性也将强化，人民和国家的关系将大为改善。相反，如果不能有效地控制和消除危机，不满、隐患和混乱将会加深，成为政治不稳定的根源。当然，危机的有效治理不能等待危机爆发阶段才进行，应该在危机的征兆阶段、潜伏期就有效地进行防范，使损失最小化。比如卡特里那飓风对新奥尔良的侵袭并非毫无征兆，据英国《独立报》报道，早在该事件发生的4年多以前，美国联邦紧急事务管理局(FEMA)就曾警告说：新奥尔良可能面临“灾难性的”飓风袭击，但美国总统布什却对这一警告置之不理，一心只顾增加反恐预算。结果是：用于防范洪灾的预算被压缩了80％，加强防洪堤建设保护新奥尔良市的工程37年里首次被搁置，为预发洪灾后撤离灾民所设定的规划也被丢弃在一边。防患于未然是非常重要的；对危机的防范和应对具有同等重要的地位。