重大事故应急救援概述

    1引言

    应急救援是近年来产生的一门新兴的安全学科和职业，是安全科学技术的重要组成部分。事故的应急救援是指通过事故发生前的计划，在事故发生后充分利用一切可能的力量，能够迅速控制事故的发展，保护现场和场外人员的安全，将事故对人员，财产和环境造成的损失降低到最小程度。安全的本质含义应该包括预知、预测危险，也包括控制和消除危险，由于事故发生的偶然性和复杂性，以目前安全科学的发展水平来看，还不能达到有效预防和预测所有事故的程度，事故的发生难以完全避免；随着科技和经济的发展，现代工业生产中，新工艺、新能源、新材料的应用以及现代生产过程的大规模化、复杂化和高度自动化，一方面增加了安全工作的未知领域，另一方面，也使事故的后果更为严重；另外，城市化是现代社会发展的必然趋势，城市是人口、产业、财富聚集的地区，对各种自然灾害和重大事故有放大作用，随着城市人口数量和人口密度的增高，事故发生的频率也越来越高，危害后果也越来越惊人，城市的安全与城市应急救援体系的建立也是当今全世界关注的热点问题。以上几点对安全工作提出了更高的要求，应急救援是必不可少的。工业化国家的统计资料表明：有效的应急救援系统可以将事故的损失降低到无应急系统的6%。事实上，应急救援系统的建立与有效运转不仅是社会文明的象征，也是国家综合实力的指标。

    20世纪80年代以来，相继发生了一系列的灾难性工业事故，尤其是1984年11月19日墨西哥城的天然气泄漏爆炸，造成452人死亡；1984年12月3日，印度博帕尔毒物泄漏事故，造成了28000多人死亡，12.5万人中毒。根据国际劳工组织统计，每年有130多万工人死于意外事故和与工作相关的疾病，造成的经济损失大约占GDP的4%。近几年，随着我国经济的高速发展，各类事故高居不下，每年交通和工伤事故死亡达10余万人，每年发生一次死亡10人以上事故100多起，重大、特大事故频繁发生，阻碍了我国社会经济的可持续发展。仅2003年一年，我国就有多起因为没有有效的应急救援系统从而不能有效地控制紧急事件的发生发展导致重大损失的案例:如发生在春季的非典型性肺炎（SARS），对我国的政治、经济和人民的生活产生了巨大的冲击和震撼；岁末发生在重庆开县的油气井喷事件造成了243人死亡，四万多人无家可归；以及多起矿山事故、紧急中毒事故和火灾等等。另外，回顾一下过去一千年来人类遭受的自然灾害，如1923年日本的关东大地震，1976年我国的唐山大地震，1990年袭击西欧的暴风雪和1994美国的Andrew飓风……等等。经调查发现,在过去千年中，灾害多发于20世纪的后50年,有些专家指出,全球温室效应使灾害危害更加突出.同时,地震、火山喷发等灾害也十分频繁，人类在新千年中遭受自然灾害的可能性将大大增加。党的十六大明确指出：“要高度重视安全工作，保护国家和人民生命财产的安全，全面建设小康社会。”创造一个安全、健康的工作环境和生活环境，是社会和民众的普遍愿望，也是惠及当代，造福子孙的好事。

    由于重大事故对社会的极大危害，而应急救援工作又涉及多种救援部门和多种救援力量的协调配合，所以，它不同于一般的事故处理，而成为一项社会性的系统工程，受到政府和有关部门的重视。实际上，人们在谈到“应急救援”时，往往有多种理解：一种是“紧急的或急需的帮助（emergency assistance）”；另一种是“搜索与营救（search and rescue）”，简称搜救；还有一种称为“灾害救援（disaster relief）”。另外，有时我国也有人将急救医疗救援也作为“应急救援”来看待。但严格来说，国外对灾难事故的医疗急救有较不同于应急救援的规范的理解，即：急救医疗（Emergency Medical Service, EMS）。无论对应急救援采用哪种理解方式，都离不开EMS。从以上的几种观点来看，笔者认为 “emergency assistance” 涵盖的范围较广，理解更为全面。它几乎可以包含所有类型的事件，规模可大可小，涉及的人数也可多可少，难度可难可易，可以以有偿的商业运作方式，也可以采用政府运作的方式，全面地体现了现代“应急救援”丰富内涵和发展趋势。其它的几种理解都仅仅体现了现代“应急救援”的一部分内涵。

 2国内外的发展概况 

2．1国外发展概况

   现代意义上的救援起源于欧洲的山地救援，而真正使用现代化的搜索与救援装备并接受专业训练进行救援活动，则是从1945年开始。救援力量的组成经历了从军队、消防等部门到现在的以职业救援队伍为主，志愿者为辅的演变过程。救援任务也从单纯的山地救援，逐渐细分为水上救援、高空救援、有害物质泄漏救援、丛林火灾救援、建筑物倒塌救援等乃至发展到现在的能够处理公共卫生和自然灾害在内的各种灾害事件。在美国9.11事件后，有的国家还明确将恐怖主义事件作为救援力量的主要任务。很多国家已经形成了由国家、地方和民间等救援力量组成的完整的救援组织体系，建立了相关的法律和行政法规、技术标准、教育和培训的内容和方式等，明确规定了政府有关部门、企业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用，并成立了相应的应急救机构和政府管理部门，形成了完整的救援体系。

   20世纪70年代以来，建立重大事故应急管理体制和应急救援系统受到国际社会普遍重视，多数工业化国家和国际组织制定了一系列重大事故应急救援法规和政策，明确提出规定了政府有关部门、企业、社区的责任人在事故应急中的职责和作用，并成立了相应的应急救机构和政府管理部门。1993年国际劳工大会通过《重大工业事故公约》，将应急计划（预案）作为重大事故预防的必要措施；欧盟在1982年发布了《重大工业事故危险法令》，并于1986年作了修订和补充；

   美国在社会性灾害的事故处理与应急救援方面 ,既有专门部门牵头协调 ,又有其他部门参加协助交叉进行的 , 总的目标是一致的 ,即依法管理。在依法管理的基础上 ,工厂内部和公共安全有关组织各司其职并相互协作。1986年，美国国会通过了SUPERFUND法的修正案，这个修正案是应急救援的最高法律依据。该法的第三部分为《应急计划与社区知情权法》主要规定了危险化学品的管理方法、事故应急管理和应急技术、应急的组织机构及其职责以及应急通讯系统和信息系统的配置要求等内容。另外，与事故应急相关的法律还有《清洁空气法》、《综合性环境应急响应、赔偿和责任法》、《资源保护与恢复法》和《油液污染法》等。1987年美国环保署、联邦应急管理署发布了《应急计划技术指南》，OSHA标准《高危险性化学物质生产过程安全管理》和环保署标准《风险管理计划》，都对企业的事故应急提出了要求。

   联邦政府设立联邦紧急事务管理局，并成立了国家应急响应领导小组（NRT）。

    国家应急响应领导小组由环保署牵头，由下列16个政府部门组成：环保署（EPA）、职业安全健康管理局（OSHA）、国防部、商务部、农业部、交通部、公共卫生事业管理局（卫生部）、联邦紧急事务管理局、内务部、司法部、能源部、财政部、核工业管理委员会、国务院、总务管理局、美国海岸警卫队。国家应急响应领导小组主要职责是协调与油品和危险物有关的重大事故应急计划、准备、响应行动，提出准备和实施事故应急预案的指导性文件。联邦紧急事务管理局的主要职责是制定政策，领导协调联邦应急援助，指导州和地方政府提出、审查、评估及检查预案和实施预案的能力。根据应急计划和社区知情权法案，每个州的州应急委员会（SERC)要通过州长来任命。州应急委员会要指定应急预案区域，任命地方的应急预案委员会（LEPC），监督和协调他们的活动，并且评审当地的应急响应预案。地方的应急响应委员会为社区准备应急响应预案，并且建立接收和处理事故所产生的公共信息的任务。联邦政府和州政府应急管理的日常办事机构设在EPA，主要负责重大事故的应急管理、热线咨询和重大事故的处理。

   地方应急预案委员会(LEPC)每年评审应急预案并对制定、实施预案所需资源进行评估和推荐。应急预案要求包括设施及特殊危险品的运输路线，应急响应程序，地方应急人员和医疗救护人员，社区名称和应急协调员姓名，向政府和公众通告的程序，事故监测与风险区域确定方法，社区和企业拥有的应急设备与设施，疏散与避难场所，应急培训、训练和演习计划等。美国法律要求对重大危险源实行登记。对确定为重大危险源的装置、工艺和极度危害的化学品的生产、储存设施，要向当地应急反应委员会申报注册备案。

   一旦发生社会性灾害事故时 ,EPA(环保局 )的应急救援中心（国家反应中心 ）立即通知所在地区 ,并确定协调部门对事故进行反应处理。工厂、交通部门、农业部门、劳动部门包括气象部门都积极参与应急处理。在各自的专业范围内 ,提供资料 ,提供处理方案和反应队伍 ,从事故抢救处理到人员的疏散。