建筑安全监管机构机制创新建设探究

 [摘 要]随着建设工程规模数量的不断加大，高层建筑和结构复杂工程越来越多，对建筑安全监管方式也带来了挑战，本文通过对建筑安全监管机构机制运转方面存在的弊端和原因分析，提出了建筑安全监管机构机制创新建设的几点思路，仅供参考。
    [关键词]建筑安全 机构 建设
  
    随着新一届政府机构改革、职能转变、创新经济发展方式工作的深入推进，西部大开发战略、省域市域经济开发区、生态自然保护区项目、城镇化基础设施建设项目、农村危旧房改造、小康住宅建设项目、保障房建设、棚户区改造项目的加快实施，建设工程规模数量不断加大、建筑业从业人员不断集聚、建筑业产值及增加值连年突破，高层建筑及结构复杂工程愈来愈多，深基坑、高支模、大跨度等高、大、难、新工程施工安全监管工作任务越来越重，难度越来越大，建筑施工安全生产隐患排查治理问题突出，对目前的建筑安全监管带来了挑战。
    一、目前监管过程中存在的弊端
    （一）省、市、县（区）机构编制的不确定性造成建筑施工安全监管机构的职责不清晰
    集中表现：一是机构编制序列不统一，有的机构是公务员编制，有的是参公的财政事业编制，有的是半自收自支的事业编制等；二是机构编制的人员定额不统一，没有按需设岗，按岗编人，千篇一律5-7人，有的只编制2人，多的有13人；三是监管机构归属不统一，有的归属于建筑管理总站（局），有的直接归属于建设局；四是承担的职责不统一，有的机构还承担了除房屋市政工程以外的市政设施运营单位、铁路施工等的安全监管职责，甚至还成为建设领域建设、水务、电力等部门项目的安全生产牵头监管单位。
    （二）建筑施工安全许可与市级建筑安全监管机构脱节，许可权过于集中
    一是总承包、专业分包、劳务企业承担工程施工范围类别的资质许可与安全生产许可证的办理许可分设、不同步，且办理环节多、时间长。三级总承包企业资质许可与项目部施工许可属地州市建设行政主管部门管理，安全生产许可证由省厅级以上办理，致使无安全生产许可证的企业在建筑施工安全监管机构监管环节之外依然能够承揽相应的施工项目（源于政府招投标、施工许可办理监管部门对企业正在办证的默许和建设、监理的认可）；二是建筑企业取得安全生产许可证的前置条件是企业安全生产管理“三类人员”及特种作业人员必须取得安全培训考核合格证，而取证由省建设协会组织，市级以下建筑安全生产监管机构对参训的时间、批次、参训单位及人员一概不清，监管与教育培训取证严重脱节，也给企业进省城办证带来许多不便；三是省市级文明工地的评审由协会牵头与建筑安全监管机构的履职不协调、不统一。文明工地是安全标准化监管的一项内容，评审过程一旦协调沟通不到位，日常监管中不文明工地也会变成文明工地；四是市、县（区）发生安全生产事故时，对企业安全生产许可证及“三类人员”安全生产考核合格证的处罚，按照谁发证，谁处罚的原则，报告层级过多，不便于市级建设行政主管部门操作，处罚不及时、不高效、不快捷。
    （三）过程监管不足，没有形成一套行之有效的监管程序
    我省各级建筑安全生产监管机构先后成立已达8年，除国家、建设部门制订的一系列法律法规规章外，省厅也出台了诸如“三阶段评价”、“安全文明施工措施费管理”、“远程监控”、“标准化评价”等办法，但没有系统的形成一套从安全生产条件备案监管到施工项目三阶段安全评价的监管制度，监管机构如何从头至尾介入项目施工全过程监管，特别是后期装饰装修施工阶段安全监管，如何象质量监管参与竣工验收一样留下监管的痕迹，监管台帐的内容、范围和手段如何划分，采用什么样的表格进行规范，还有待于我们深入的探索和研究。
    （四）基层建筑施工安全监管的自主权没有真正发挥
    一是主管部门对建筑安全生产监管机构系统研究与重视不够、权责不一，是安全生产监管机构自主权不能正常发挥的重要屏障，如质安合一，以质代安等。二是队伍的不稳定性是建筑安全生产监管工作滞后于建筑市场的发展，如人员素质不高，流动性大，业务不精，越级指挥，工作调换随意性大，执法监管的权威性不能树立，是建筑安全生产监管的病根和人为因素。三是形式监管重于日常巡查监管，造成不符合实际的盲目应付。如出现的文件监管，一项检查尚未结束，另一项检查又开始，政府安监及行业部门的各种检查造成恶性循环，起草文件、发文、总结、汇报、事故不断；其次是各种方式各种名目的形式监管，如自查、排查、抽查、夜查、交叉查、集中查、回头查、结合查及节假日、会期检查、季节气候变换检查、危险性较大工程及突出问题专项整治、执法大检查、综合检查督查、打非治违、安全生产年（月、日）等检查；再次是监管机构不断检查，企业忙于应付，但如何帮助企业打牢安全生产基础工作无人问津，如项目部施工现场配备多少管理人员为宜一直不能解决，企业安全管理部门的建立、安全费用的投入、领导现场带班检查与项目部领导现场带班施工制度很难落实；四是主管部门对监理单位的监督管理，偏重质量方面的管理，忽视安全监管机构的参与。五是建筑安全监管机构自身建设、全面监管、全过程监管的能力经验不足，缺乏有针对性地研究探讨，缺乏必要的数据信息档案，缺乏可操作性的实施措施，如用什么样的技术支撑解决进场机械设备设施的安全监管，安全生产许可证制度是否需要实行动态年检年报等。
    二、原因分析
    （一）经济困难地区地方财政压力加大是影响建筑安全监管机构稳定性的决定因素，领导重视程度是建筑安全监管机构高效运转的重要因素，行业主管部门自身努力是解决问题的关键。有机构、有职责，就应有稳定的编制，仅靠地方政府自行设岗管理，出现机构的编制与机制不统一、不协调的情况就在所难免。
    （二）教育与监管的分离，奖项评价与监管的脱节、许可与监管的不对称，是权力集中、利益坐享，有权无责的体现，需要从深层次破解权责一致、各尽其责的难题。
    （三）全过程监管是安全生产法规制度赋予建筑安全监管机构的职责，人才、资金、技术措施、监管规范及高大难新项目集中在省级监管部门以上，研究分析出台及时有效可操作性强的监管办法或指导意见，是弥补市级以下建筑安全监管机构短腿的金钥匙，应把着重点放在政策措施的完善和对基层监管部门的监督指导上，使基层监管单位形成稳定的监管体系。
    （四）建筑安全监管机构“队伍建设”是安全生产三项建设的重要内容，是科学发展，以人为本，安全发展的具体体现。安全监管在建筑行业监管工作中是一个新的综合性专业监管领域，由于体制机构不够健全，制度措施偿不完善，监管手段单一，监管队伍建设和企业管理基础薄弱，事故带有偶然性和突发性，社会认知层面没有达到与质量同行的重要地位，参建各方未引起足够重视。
    三、几点对策
    （一）按需设岗是建筑安全监管机构良性运作的根本保证。人员多少不一，职责不清晰，监管的效果就良莠不齐，责任就无法分清。笔者认为，通过多方努力，在市级建筑安全监管机构中至少设置7人的工作岗位，监管机构才能有序高效运转。即设置项目安全生产条件备案与资质资格审查核报监管员1名，建筑市场综合执法及继续教育培训监管员2名，机械设备及临时用电监管员1名，安全生产评价（文明工地、标准化企业及工地、方案论证等）及远程视频监控监管员1名，文秘及档案管理1名，负责人1名。
    （二）要准确定位建筑安全生产监管机构的职能职责。按照国家、省建设行政主管部门的职责要求，建筑安全监管机构受建设行政主管部门委托监管，范围为房屋和市政工程的建设施工，市政运营企业及燃气运营场所等的管理，包括铁路、水务、电力等工程监管职责应另行设置，建设行政主管部门及政府安监部门在实际安全监管工作中，不能依托其机构随意附加或扩大相应职责范围，造成监管机构顾此失彼的现象。
    （三）要创新监管途径，实行监管与许可挂钩制度。有责无权，责权不一，减政放权是政府机构改革、创新监管体制机制的突破口，上级监管部门应多下基层深入调研，把该管的事管好，把下一级能管好的事尽力下放许可。如三级建筑施工总承包企业资质范围核准在地州市级，从业区域90%以上在本地承揽业务，日常安全行为监管在本地，因此实行监管与许可挂钩制度，本着为企业服务，简化办事程序，有效实行动态监管，下放三级建筑施工总承包企业安全生产许可证核准权限。
    （四）要积极组织开展全省建筑安全监管人员观摩交流活动，及时总结推广省内外建筑安全监管先进单位管理经验。适时研究出台有针对性、操作性强的安全生产监管办法，注重政策措施的引领作用，尽力避免头痛医头、脚痛医脚、推卸责任、文件监管的无的、无序、盲从监管。特别要尽早提出建筑施工项目全过程安全监管的指导意见或监管办法，强化基层建筑安全监管队伍建设的督查抽查，着重培育和锻炼一批懂技术、会管理、业务精、作风硬、威信高的建筑安全监管队伍。
    （五）要鼎力支持建筑安全监管机构的自身建设。《建设工程安全生产管理条例》规定“建设行政主管部门或者其他有关部门可以将施工现场的监督检查委托给建设工程安全监督机构具体实施”，从而明确了建设工程安全监督机构的法律地位和执法职能。但实际工作中还存在不少矛盾和问题，主管部门不支持不委托，经费无来源，监管人员得不到相应培训，人才得不到更新，车辆保障得不到落实，不发生大的事故引不起足够重视等，需要监管机构做大量的沟通协调工作。同时要结合本地企业管理能力，明确工作思路，制定工作目标，加强重点问题治理和动态管理，提高执法服务意识，不断增强建筑施工企业主体责任意识和监理服务意识，进一步强化监管机构体制机制建设，努力为当地经济社会发展创造一个安全、稳定、有序的建设环境。