[摘要] 从安全系统工程角度分析了重大安全事故应急救援与城市应急系统模式，研究了地域性重大事故应急预案的体系建设。提出了安全事故应急救援体系建设过程中，应该强调安全系统工程的应用，并将法制化作为应急救援体系和城市应急机制建设的重点。
[关键词] 安全生产 城市应急体系 应急救援预案
随着社会经济迅速发展和社会环境中危害因素的增加，应急救援体系建设逐渐成为我国政府社会管理工作的重要组成部分。早在1993年，由于1979年美国的三哩岛核事故和1986年前苏联的切尔诺贝列核事故的教训，我国出台了《核电厂核事故应急管理条例》。并在核辐射防护研究院设立了辐射事故应急技术支援中心。上世纪下半叶，由于危险化学品事故发生概率大大增加，联合国环境规划署（UNEP）下的工业与环境办公室（IEO/1975，巴黎）和工业与环境规划活动中心（IE/PAC）制定了"地区应急事故的认识与防备计划"（Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level, APELL），简称“阿佩尔计划”，还专门来我国进行指导，帮助中国建立科学的危险化学品事故救援工作体系。原化工部于1997年发出《关于实施化学事故应急救援预案，加强重大化学危险源管理的通知》。此后，政府进行了机构改革，国务院在2001年出台了344号令《危险化学品安全管理条例》，自从该法规颁布，部分地方政府和企业开始积极进行重大事故应急救援预案和危险化学品应急预案的制定工作。
由于市场经济机制引入，我国经济发展明显加快，由于忽视风险控制，安全投入长期不足。除危险化学品事故频繁发生外，其它重特大事故也连续出现。安全生产的社会影响终于再度引起全国人大的关注，相关的立法程序加快，2002年6月29日通过了《中华人民共和国安全生产法》。该法律作出了关于事故应急准备的规定：县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门制定本行政区域内特大生产安全事故应急救援预案，建立应急救援体系。在中央政府的推动下，各级地方政府掀起了一股应急预案制定的工作潮。
笔者通过几次参加有关事故应急计划、应急救援预案制订或审定工作的实践，深切感觉到目前这个领域的工作还广泛存在应急救援的机制、体系、预案等方面的系统协调问题，比如当前比较突出的问题有：
一、应急救援力量分散，不协调，事故应急预案的启动、运作，缺乏相适应的运行机制；
二、应急救援体系的建立滞后于事故应急预案的制订；
三、在事故应急预案的制订过程中，系统间衔接缺乏周密考虑；
四、事故应急预案的制订中忽视不同层次要求；
五、安全事故应急缺乏对城市应急处理组织（包括重大突发事件和其他灾害）的网络共建，以及资源共享问题的考虑等。
有些问题如果不在早期充分考虑，很可能形成资源浪费，甚至导致安全投入失效，严重影响到减灾目标的完成。因此，有必要就应急救援领域的安全系统工程问题在学术理论层面上充分进行研究，共同探讨，统一认识，以便确实达到应急救援预案的实用要求。
在生产安全事故受到人们强烈关注之前，自然灾害的应急救援早已得到社会重视，在洪灾、地震等灾害应急方面，多年来已有大量探索。而涉及城市应急管理，是在现代科学技术特别是核电技术、生物技术出现之后的事情。一方面，在科学技术推动下，人类防范灾害的措施、手段日益进步，对火灾、洪水、地震、台风这样一些灾害，采取了许多防范和应急处理的新对策和新的技术手段；另一方面，科学技术事故的发生，诸如核辐射、有毒化学物质泄漏、新病（毒）种扩散、危险物种侵入等等，可能造成不仅是大面积而且是新的未曾认识的人类危害甚至生命威胁。如果城市的应急网络不健全，应急机制不完善，应急手段比较落后，一旦灾害事故突如其来，往往措手不及，引起恐慌，救援无序，灾情扩散，加大伤亡。
所谓城市应急系统，就是能适用于城市灾害事故和重大突发事件应急处理的一个比较稳定的组织网络。建立这种网络是加强城市应急工作的重要内容。美国早在20世纪70年代，就组建了国家层面的专门应急机制──联邦应急管理局（FEMA）。它为整个美国的应急管理设定全部操作标准和指导纲要。它的职责还包括开展各种应急培训，为各州及灾害发生地提供财政支持，协助联邦划分州和地方各级政府及部门的职责，明确灾害事故发生时的联系方式等等。韩国针对水灾、火灾，家畜口蹄疫时有发生的现实，建立了中央灾害对策部，作为常设机构，它的主要任务是推进各种防灾对策，审议国家防灾基本计划，协调各地的防灾工作，制定年度防灾计划等。英国也于2001年设立了非军事意外事件秘书处，负责协调政府部门、非政府部门和志愿人员的紧急救援活动。该秘书处下设评估部、行动部和政策部。分别负责对可能和已经发生的灾难的进程和规模以及影响范围进行评估和发布信息；制定和审议应急计划，确保政府作好充分准备，以便有效应对各类意外事件和危机；参与有关法规制定，起草事后处理和管理政策等。日本建立的是全国危机管理中心，指挥应对包括战争在内的所有危机。国外的经验对我们国家的应急体系和区域应急救援体系建设不无具有借鉴意义。
外国的这些应急机构都趋向于建立一个综合性很强的应急管理部门，以便总揽所有级别和所有类型的应急工作，统筹研究和分析，然后制订各种预案，从本质上分析，重大灾害性事件的突发性决定了组织指挥机构需要军事化，甚至超军事化的应对效能。
在中国，也已出现多种专业性应急组织，包括消防、防汛、防震与抗震、疾病防控以及前面所提到的核事故应急技术支援组织等等。但是，没有综合性应急管理机构，仅从各自方面履行应急职责，无法突破部门限制，而且这些机构基本上都担负着应急处理以外的其他职责，每当灾害事故发生，它们的协调组织能力和应急处理权力都显得非常有限。因此应急救援综合管理机制的建设必须提上议事日程。此外，从中央到地方，虽然也建立了一些单方面履行专项应急职能的机构，但是，这些机构之间往往缺乏纵向和横向的贯通，在运作层面上不能形成联系密切的网状系统。即便对于像洪灾、火灾、地震以及空难、火车巅覆等不易扩散或蔓延的灾害来说，还能勉强应付的话，那么，对于像非典之类传染性很强的病疫、有毒物质扩散、危险化学物质连锁爆燃、危险物种侵入等灾害，就很难适应。
国内外重、特大灾害性事故的案例告诉我们，真正灵敏、高效的应急系统必须具备以下条件：有组织协调、业务指导和现场处理能力的权威机构；是环环相扣、纵横贯通的网络；不是临时组建而是常设性组织。按照这些要求建设应急网络，可以有两种模式：一种是“综合性应急管理系统+各专业应急处理系统”，即：由政府设立一个综合性应急职能机构，直接领导和协调各部门的应急工作；各专业应急系统负责现场应急处理事宜。另一种为“应急指挥部（常设）+各专业应急处理系统”，即政府设灾害应急处理领导小组，由政府主要领导或分管领导任组长，相关单位负责人为成员，统一领导应急救助和突发灾害处理工作，下设指挥部机关，负责日常工作，平时与各部门及应急事件专家委员会（可以由各行业专家兼职）保持密切联系，收集信息，研究制定预案；一旦灾害发生，迅速与相关部门的专业应急处理机构共同拿出可供领导小组决策选择的处置方案。无论何种模式都要承担应急救援系统的维护，并保持其随时启动。
随着社会和经济的发展，我们到处可见生产规模的扩大；设备运行速度的提高；人员聚集几率的增加；公共设施的巨型化。这些趋向都导致危险源和隐患复杂性的增加，一旦事故发生，容易产生连锁反应，引起事故灾害规模扩大，造成灾难性后果。从历史上重、特大安全事故应急处置案例看，事故应急救援体系包括处理和救援，即有现场处理和场外支援之分。因此，事故应急预案也应包括现场处理和场外支援的不同要求，对于工业企业的事故应急预案的针对目标，一般总是事故的现场，所以，企业制订事故应急预案总是现场处理为主的事故应急预案，接近生产过程中的应急计划。要从系统工程的角度整合相关的针对性应急计划，重在多重处理的技术方案。而各级政府，包括社区的重大事故应急救援预案，应该是以社会支援为主的事故应急救援预案。
事故发生后应急处理，涉及行政的、管理的、技术的行为干预，需要一种高效的地域戒备体制，包括动用国家机器乃至社会力量进行干预的应急动员机制。总之，应急预案带有紧急反应和长期戒备和安全系统工程的特点，至少包括：1.事故应急预案目的清楚，应急反应准备充分，能有效减轻事故后果，并限制事故扩大及对公众健康和环境的影响；2.事故应急预案涉及与危险源管理有关的所有部门，并应对事故的严重度分级实施；3. 现场应急预案包括现场人员应急措施、防护、救护设备使用程序，危险源应急措施和减缓技术说明，以及向上级应急救援机构报警程序和现场人员撤出路线，防护、救护、转移措施等；4.各级事故应急救援预案都必须包括应急救援设备检查、测试、维修计划和程序；5. 预案必须包括针对不同的危险品所编制的技术说明书和标签，及其它应急处置、医疗急救资料；6.事故应急预案的有效性建立在良好的应急救援组织的动员、召集、指挥机制基础上；7.预案还应涉及应急救援人员、机构的协同训练、培训、考核、记录，以及预案本身的演练、检查、修正、关闭程序等。8.应急救援体系还必须建立政府应急事件处理的法律机制。
提高政府应急处置能力，尤其要重视加大政府部门协调、组织机制落实、人财物调拨的力度等，基础是明确法律规定。要使应急救援举措遵循法制，且得到法律保障。即通过完善公共应急法律规范来维护我国经济社会发展和人权保障所需的法律秩序，明确公民在紧急状态下应当承担的相应权利和义务，使公民权利和公民对社会承担责任获得更有效的法律保护，使公共权力特别是行政权力能够更有效的依法行使。
总之，从系统工程技术角度讲，事故应急救援技术涉及地域管理，应该重视分析区域资源的可用性，注重信息和网络技术的应用和紧急动员体制建设，更要加强群体抢救医疗和护理、以及大规模转移等技术研究。以便对突发事件顺利实施应急救援，其事故应急救援预案设置是一项既复杂又具体的安全系统工程，是安全管理工作中的重中之重，也是城市应急系统建设的重中之重。
参考文献:
1. 刘铁民:《国家生产安全应急救援体系分级响应和救援程序探讨》中国安全科学学报2003年第12期
2. 沈立：《重大工业隐患的地域监控体系研究》 中国安全科学学报2001年第三期
3. 国家化学品登记注册中心：《城市化学事故应急预案管理体系的建立》
4. 肖来青：《现代城市必须强化应急管理》
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